张金亮
【内容提要】深化扩权改革是新型城镇化建设的必要环节，是创新基层管理体制机制的重要内容。近年来，山东省东营市积极推进试点强镇行政管理体制改革，将经济社会发展实力、发展潜力和辐射带动能力强的镇列为改革试点，通过下放管理权限、优化机构设置、理顺条块关系，初步构建起了与新型城镇化建设相适应的体制机制。
强镇扩权改革的工作体会
1.深化扩权改革，是推进新型城镇化建设的重要举措。
推进新型城镇化是党的十八大和十八届三中全会做出的重要部署，是实现城乡一体化发展的必由之路。一直以来，本市部分乡镇规划比较落后，产业布局较为粗放，环境承载能力有限，如何打破这一瓶颈，要靠扩权改革。在充分调研的基础上，通过直接放权、委托放权、服务前移等方式，将规划建设、项目审批、土地资源管理、产业发展、民生事业、公共服务等有利于新型城镇化建设的管理权限进行下放，逐步改变了试点强镇被动发展的现状，充分提高了试点强镇在镇域范围内宏观布局、整体规划和统筹发展的能力。
2.深化扩权改革，是释放基层发展活力的内在要求。
不管是新型城镇化建设还是新农村建设，再科学的政策规划，也要靠广大基层干部踏实苦干才能实现。如何调动一线干部的积极性，如何激发基层发展活力，要靠扩权改革。通过合理确定试点范围，扎实推进扩权工作，充分调动试点强镇创先争优、其他乡镇比学赶超的积极性，在全市范围内营造出了“以点带面、点面结合、齐头并进”的良好局面。通过下放管理权限，健全工作机构，初步扭转了基层事务多、权力小、责任大的格局，干部群众干事创业的积极性空前高涨，基层社会快速发展、优质发展、跨越发展的活力得以释放。
3.深化扩权改革，是服务型责任型政府建设的基本内涵。
构建服务型、责任型政府是十八届三中全会提出的重要目标，如何在试点强镇建设过程中实现这一目标，要靠扩权改革。通过乡镇机构改革，进一步优化组织机构，明确职能定位，为构建服务型政府奠定基础；通过管理权限下放，有重点、有针对性地将那些便民、利民、惠民的权限和服务交给基层，有力提升了乡镇政府的服务能力和水平。在下放权限过程中，始终坚持“规范下放、权责一致”，对拟下放的每一项权限，都要进行合法性论证，确保了权力下放的同时责任一并下放。
强镇扩权改革的主要做法
1.完善机制，扎实做好管理权限下放工作。
下放管理权限是调整县镇两级事权，强化基层公共服务触角，调动各方面积极性的重要举措。一是深入调研分析。通过外出考察、实地调研等形式，指导县区积极与试点强镇进行对接沟通，找准查实强镇发展中的共性和个性问题，为编制科学的放权目录奠定基础。二是规范有序下放。印发了《关于深化试点强镇行政管理体制改革下放管理权限的指导意见》，结合试点强镇区域、人口、产业等特点，制定符合实际的放权工作方案。三是做好督导检查。制定印发了《关于对下放试点强镇管理权限工作进行督导检查的通知》，通过组织自查、实地抽查、综合评定等环节，全面细致地对下放权限运行情况进行分类梳理、评分定级。四是强化人员培训。权限运行的好坏，最终还要落脚到人上，针对试点强镇专业技术人才缺乏问题，制定印发了《关于做好试点强镇承接下放管理权限工作人员培训的通知》，指导县区科学、合理、多样地开展好人员培训工作，确保了各项权限交接规范、承接落实到位。
2.强化职能，构建科学高效管理服务体系。
乡镇政府是我国政权结构的基础层级，是新农村建设的前沿阵地。随着东营市经济社会的不断发展，强化镇级管理职能，完善基层管理服务体系，意义重大。一是切实做好乡镇机构改革工作。根据国家、省关于乡镇机构改革总体要求，结合实际，对不同类型的乡镇制定了不同改革方案。农业比重较大、经济欠发达的乡镇，着重加强农村服务体系建设；城镇化发展到一定水平、经济规模中等的乡镇，着重强化社会管理和公共服务职能；常住人口多、经济规模大的乡镇，着重推进城乡一体化发展。二是优化试点强镇机构设置。适应试点强镇快速发展、率先发展的需要，在不突破机构限额的基础上，指导县区进一步优化试点强镇机构设置。比如，对大王镇和大王经济开发区管理机构进行综合设置，实行“镇区一体”模式；通过加挂牌子的方式，为牛庄镇增设民生保障服务中心，为大王镇、稻庄镇增设社区建设管理办公室，为胜坨镇、陈庄镇增设规划建设办公室，进一步提高了试点强镇相关管理服务水平。三是科学配备试点强镇人员编制。扩权改革工作开展以来，本市共下放400多项管理权限，这些权限的下放带来了相应事权的增多，为缓解试点强镇人员编制紧张问题，积极将有限的编制资源向一线倾斜。2012年以来，共为试点强镇核增编制34名，其中行政编制11名、事业编制23名，切实增强了试点强镇的建设力量和人员配备。
3.创新举措，增强试点强镇社会治理能力。
随着城镇化水平的不断提高，试点强镇在经济、社会、文化等领域实现了全面发展，与此同时，这也对其现有管理模式提出了更高要求。基于此，该市因地制宜、积极作为，切实提高试点强镇社会治理能力。一是理顺条块关系，推动服务前移。结合试点强镇在经济发展、社会管理、环境保护等方面的发展需求，通过直接派驻或服务前移等方式，充分提高相关领域服务能力。比如，广饶县在大王镇分别设立了县城市管理局大王分局、县安监局大王分局和县环保局大王分局。二是创新管理方式，探索综合执法。针对目前试点强镇执法主体多、力量薄弱等问题，制定印发了《深化试点强镇行政管理体制改革工作的实施意见》，对探索实施小城镇综合执法提出了明确意见。三是调整财税体制，增强发展后劲。按照财力与事权相匹配的原则，建立财政主体税收超收激励机制，进一步扩大试点强镇理财自主权。另外，市县两级每年还分别为6个试点强镇配套500万资金，同时在土地建设指标方面也予以适当倾斜。
强镇扩权改革的存在问题
1.部分管理权限使用率偏低。
通过前期调研发现，本市下放的401项管理权限中，能正常运行的有179项，占下放权限总数的44.6%；因与强镇发展实际不符暂未被使用的有155项，占下放权限总数的38.7%；因派驻机构管理机制不完善、专业人才缺乏等原因没有承接到位的有67项，占下放权限总数的16.7%，总体使用率偏低。
2.相关法律法规亟待健全。
随着新型城镇化建设的不断深入，乡镇一级政府承担的综合管理职能日趋繁重。特别是经济发展较快、城镇建设初具规模的试点强镇，其对环保、安监和城市管理等方面的行政执法权需求日益迫切。但受现行法律法规制约，部分此类权限目前无法下放至试点强镇，一定程度上影响了强镇的快速优质发展。
3.管理体制机制不够完善。
一是在放权工作中，部分放权部门考虑自身利益和责任承担问题，一定程度上存在“明放暗不放”、“放责不放权”现象。二是派驻机构职能作用发挥不充分。在下放管理权限中，部分权限通过内部调整方式由县级部门的派驻机构行使，这些机构虽然接受乡镇党委政府的统一指导和协调，但由于其人事、财务仍由放权部门管理，导致了试点强镇在调度派驻机构方面缺乏话语权。
4.人员培训工作有待加强。
目前，试点强镇干部对社区管理、综合整治、生产生活服务等工作比较熟悉，对下放或委托行使的行政审批、行政处罚等事项较为陌生，虽然放权部门对承接权限的工作人员进行了培训，但效果仍不理想，甚至还存在着县级部门放权给试点强镇，镇里却无人会用的窘况。
下一步强镇扩权改革的工作思路
1.完善制度举措，提高权限运行规范化水平。
将工作重心由扩大放权范围及数量调整为扩大放权与规范运行相结合。结合新一轮政府职能转变和机构改革工作，以推进新型城镇化建设为重点，进一步扩大试点强镇在产业发展、规划建设、环境保护、安全生产、市场监管、社会治安、民生保障等方面的行政审批权和其他行政执法权，不断增强试点强镇统筹经济社会发展的能力。建立管理权限动态调整机制。探索建立放权工作全过程监督制度，进一步提高管理权限下放与承接的规范化水平。
2.优化运行机制，逐步完善试点强镇管理体制。
加强试点强镇职能机构与县级放权部门之间的沟通协调，明确职责关系，努力解决“明放暗不放、放责不放权”等问题。健全完善试点强镇与县级派驻机构协作配合机制，探索建立“事权接受上级主管部门指导、财权以强镇属地管理为主、干部任免征求强镇党委意见、赋予强镇党委人事动议权”的双重管理制度，不断强化试点强镇对派驻机构的统一管理。
3.适度调整机构编制，增强试点强镇履职能力。
根据省经济发达镇行政管理体制改革有关规定，结合试点强镇自身特点和发展需求，进一步优化组织结构，研究确定适应新型城镇化建设需求、体现镇域特色的机构具体设置形式和编制配备方式。鼓励试点强镇探索公益性职能的有效实现方式，实行养事不养人、政府购买服务的财政投入机制，采取灵活用工形式，缓解人员力量不足的矛盾。
4.加强人才队伍建设，提升基层政府管理水平。
进一步完善定期或不定期轮训工作制度，依托各级各类培训机构，加大对干部的培训力度，优化干部队伍结构。健全人才培养与引进长效机制，采用上下联动、内外结合的方式，充实试点强镇所需各类人才，积极创造吸引人才进驻、创业、发展的良好环境，为改革试点提供有力支撑。
（作者单位：山东省东营市机构编制委员会办公室）