宿连友
【内容提要】本文结合对河南省推进乡镇机构改革后乡镇机构与职能现状的调查了解，对乡镇在履行职能、政权建设、经济社会发展等方面存在的问题进行了分析，并就如何加快乡镇职能转变推进乡镇体制机制创新提出了自己的对策建议。
现行“一刀切”式的机构、职能安排，不符合目前乡镇实际情况
2005年，河南省进行乡镇机构改革，核定特大乡镇行政编制配备不突破37名，一类乡镇不突破33名，二类乡镇不突破22名，党政机构统一设置党政办公室（挂社会综合治理办公室牌子）、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）和经济发展办公室，不允许单独设立其它机构或增挂其它牌子，不设专门的执法机构和队伍。
乡镇统一设置6个事业单位，财政全额供给编制45名。即：农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育服务中心、劳动保障中心、财税所。
乡镇统一履行“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定、加强基层政权建设”的职能，重点是立足于促进经济发展，切实转变经济管理方式，把工作重点从直接办企业、抓生产经营等具体事务，转到提供政策服务以及营造发展环境上来。引导农业结构调整，引领农村富余劳动力转移，促进农民增收，引导和促进农民专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度。乡镇不得包办企事业投资决策，不得代替企业招商引资，不得直接干预企业、农民的生产经营活动，党政干部不得在企业兼职。在做好经济工作的同时，努力提高社会管理和公共服务水平。宣传、落实好党和国家的法律政策，按照依法行政的原则，加强社会治安综合治理，及时化解农村社会矛盾，切实维护农民合法权益，确保社会稳定。抓好农田水利基本建设，改善农村公共生活设施，继续做好计划生育、民政、文教、卫生工作。根据经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点。
2013年和2014年，中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，明确指出：“始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决‘三农’问题的根本途径；必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力深化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。”“要鼓励探索创新，在明确底线的前提下，支持地方先行先试，尊重农民群众实践创造；要因地制宜，循序渐进，不搞‘一刀切’，不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排；要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“按照稳定政策、改革创新、持续发展的总要求，力争在体制机制创新上取得新突破。”这些要求，所赋予乡镇政府新的职能，很多是以前乡镇职能中没有的，有些职能的履行也需要从体制机制上彻底改革才能落实到位，有些职能需要视乡镇发展的不同情况实行差异化落实。因此，当前对经济发达乡镇和一般乡镇实行统一的、“一刀切”式的职能安排，已经不符合当前的实际了。
河南省乡镇履行职能中存在的问题分析
1.乡镇政府的功能不完善。
乡镇政府对本地经济社会发展负有全面的责任，按照责权一致的原则，乡镇政府也应具备相应的权力和功能。而目前条块管理的格局，是乡镇政府工作中最两难的事。乡镇作为最基层的一级政府，年初都要与上级政府签订完成各项工作的指标和责任状，年底上级各部门都要对乡镇的各项工作进行考核验收。现实是公安、工商、质监、法庭、税务、土地、环保等权力在上面，而税收任务的完成责任是乡镇的，社会治安综合治理、环保、计生等一票否决的是乡镇政府；以块管理的征收养老、医疗保险、发放粮补等部门掌管着资金划拨和人事权力，乡镇干活却没有资金保障；涉及民生的修桥、补路、打井等群众关心的问题，乡镇政府没有财力去解决；新农村建设中的征地、拆迁等社会管理事务的完成，没有政策支持。“权力在县里，钱在部门里，责任在乡镇里”的现象普遍存在。所以，乡镇政府职能的不健全，严重制约着乡镇政府在新形势下的职能履行，导致办事效率不高和推诿扯皮的现象时有发生。
2.乡镇政府的职能动态调整不及时。
乡镇机构改革时，除了乡镇的编制数核定不同外，其职能都是一样的。现实工作中，因乡镇的经济发展不平衡，其现有职能是不能全部涵盖的。如经济发达镇，工矿企业比较发达；旅游资源丰富的乡镇，第三产业比较发达，等等这些不同情况，应该根据现实工作情况对其职能进行动态调整，而不能若干年一贯制，也不能对乡镇职能永远“一刀切”。再比如，由于对县乡工作职能的划分和界定不明确，在实际工作中已严重制约了乡镇职能的履行和工作的开展，并且问题也是凸显的。职能越位、错位、缺位，加重了乡镇政府的工作负担，不利于行政效能的提高。这些情况也都应该及时对乡镇职能进行整合，不能非要等到机构改革时才去调整和解决。
3.缺乏执法的主体资格。
当前，我国的法律法规及地方性法规规定的管理职能，大部分只落实到县级以上人民政府及职能部门，乡镇的行政执法权、处罚权缺失，有责无权，是乡镇政府在实际工作中“不干失职、干了违法”普遍存在的一个问题。乡镇执法主要涉及三个方面：公共安全管理，涉及安全生产、道路安全、农业和机械安全、消防安全等；人口资源环境监管，涉及城镇管理、市政、国土、民政、环境保护等；农村市场管理，包括产品质量、食品、医疗、农资等。以上各执法项目除按照城乡规划法第四十一条第一款和第六十五条，乡镇政府受人口与计生委委托征收社会抚养费外，其他项目乡镇均没有执法权。比如对耕地取土问题，乡镇只能阻止，无法处罚；比如消防，乡镇只管“救火”和日常检查而没有处罚权。在乡镇形成“看得见的管不了，管得了的看不见”。现实工作中，乡镇政府即使及时发现了违法现象，也只能劝阻，轻的不了了之，严重违法行为，只有联系有执法权的单位处理，可等执法人员到了，违法人员也不知去向了。乡镇政府没有执法权是法律法规明确的，可实际工作中，乡镇政府总是在最前沿冲锋陷阵，对于乡镇干部来讲，是上面千条线，下面一根针，乡镇干部任务重、事情杂、头绪多，一方面是无权执法，另一方面是责任在不断增加。
4.机构设置不灵活。
目前，乡镇的机构设置都是2005年乡镇机构改革时，针对乡镇农业和农村的职能需要统一设置的，当时不论乡镇大小，各类产业发展如何，统一设置为三个办公室、五个中心、一个所。10年来，乡镇发展各具特色，经济社会变化差距拉大，承担的社会管理和服务的任务也相差较大，而机构编制仍维持着10年前统一设置的格局，这种状况，已滞后于乡镇经济社会的变化，也不适应当前乡镇经济社会发展形势的需要。
对河南省乡镇职能转变的思考与建议
1.深化乡镇管理职能。
要通过乡镇政府职能的转变，理顺上级政府与乡镇的职责关系，完善公共服务等一系列政策措施，使乡镇政府的科学化决策水平进一步提高。要根据乡镇管理的特点，增强乡镇政府在执行执法上的职能，提高对本区域经济社会事务统筹协调的能力，提高公共服务和社会治安的综合治理能力；使乡镇政府切实承担起加强社会管理、促进经济发展、巩固基层政权、提供公共服务等职能；要承担起城乡一体化中新农村建设的人口产业集聚、功能集成、要素集约的服务作用，搞好发展规划，推动产业转型升级，激发社会创新活力这些新的职能。
2.科学设置乡镇机构。
乡镇机构要在现行标准的基础上按照精简、统一、效能的原则结合乡镇实际设置，在管理上要坚持因地制宜，科学配置，动态管理。不同类型的乡镇机构设置，不能“一般齐”、“一刀切”。经济发达乡镇，可依照中央编办明确的经济发达镇试点的做法设置行政和事业机构，比如特设园区管理办公室等；一般乡镇的机构，可根据乡镇职能的转变，对行政机构和事业机构，按照乡镇工作的性质和特点，以有利于乡镇开展工作为侧重点，试行“大办制”和“大中心制”，此类乡镇机构设置可相对一致，比如特设畜牧养殖服务中心等；城市（县）周边的乡镇，行政和事业机构设置要突出城市社区服务和公共管理的职能，比如特设文化旅游服务中心等。三个类型乡镇的编制数额，可在现有基础上进行相应调整。
3.创新体制，对乡镇职能实行差异性管理。
2014年，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见》，关于全面深化农村改革中指出，要因地制宜、循序渐进，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。所以，对乡镇的职能要按照责权一致，分类指导的原则赋予，按照国家的法律政策给予乡镇从主体功能上进行明确定位，赋予不同类别乡镇什么样的职责，就给予什么样的权限，承担相应的责任。上级政府也要按照职能转变的要求，给予不同类别乡镇充分履行职能的管理权和执法权。按照中央编办明确的经济发达镇试点的做法，扩大经济发达乡镇管理权限，赋予经济发达乡镇规划建设、产业发展、环境保护、社会治安、城镇综合管理等133项管理权限，法律法规规定应由县级政府行使的权限，采取委托、授权等方式赋予经济发达乡镇；法律法规规定必须由县以上行政机关行使的权限，采取简化程序、减少环节、限时办结等措施，提高工作效率，为经济发达乡镇提供便利。
同时，提升公共服务能力。改革财税管理体制、加大财政支持力度、加大项目倾斜力度；理顺条块关系。工商、税务体制实行“条块结合、以条为主”，国土、城乡规划体制实行“条块结合、以块为主”，市直其它派驻机构党的关系，交由经济发达乡镇管理，日常工作接受乡镇的指导协调，省市派驻乡镇的行政审批事项进入乡镇便民服务中心。乡镇党委、政府代上级对派驻机构进行工作考评、考核和干部任用考核。县区级在乡镇设置的派出机构，人、财、物一律下放交乡镇管理。
另外，还要建立联审联批机制，推进综合行政执法；探索灵活的用人办法，实行多元化用人制度；调整规范发展指标体系和考核评价体系等。
对一般乡镇和城市（县）周边乡镇，依照经济发达乡镇职能转变的情况，分别采取差异性管理的办法，赋予相应的职权和责任，这样既符合不同类型乡镇经济社会发展的实际，也能有效加强基层政权建设，也符合全面深化农村改革的方向。
（作者单位：河南省开封市机构编制委员会办公室）