闫生念
〔内容提要〕在2013年7月召开的中央编委会议上， 中央提出了贯彻落实本届政府财政供养人员只减不增7个方面10条具体工作措施。9月， 《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》明确规定： “中央核定的各级行政编制总额和各类专项编制员额不得突破”，“地方事业编制总额以2012年底统计数为基数， 由省级政府负责实行总量控制， 并在总量内有所减少”。确保本届政府任期内财政供养人员只减不增， 是中央向社会庄严承诺的“约法三章” 之一。笔者认为， 扎实做好严控编制总量工作， 既是政治任务， 更是纪律要求。
云南省严控编制管理的总体情况
云南省坚持“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增” 的思路， 积极采取有效措施， 努力做到既确保全省机构编制“两不突破”， 又确保党委、政府、编委改革部署和各项任务的贯彻落实，有效缓解严控编制增长与事业发展需要之间的矛盾， 为全省经济社会的发展提供有力保障。应当说， 全省在机构编制管理上是下了功夫的， 总体情况是良好的。
（一） 健全完善严控机构编制增长的长效机制。近年来， 云南先后制定了《云南省机构编制管理条例》、《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于印发〈云南省各级机关机构设置和管理暂行办法〉和〈云南省各级机关领导职数管理暂行办法〉的通知》、《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅印发〈关于对全省各级政府机关开展机构编制执行情况评估工作的实施意见〉的通知》、《云南省机构编制委员会关于省属高等院校实行事业编制动态管理的通知》、《云南省机构编制委员会关于严格控制事业单位机构编制， 实行全省事业编制总量管理的通知》、《云南省纪检机关和机构编制管理机关在查办案件中加强协作配合的意见》、《云南省乡镇卫生院机构编制标准实施办法》等一系列政策法规， 逐步建立健全了各项制度， 形成了管理长效机制， 为加强管理和严控机构编制增长提供了强有力的制度保障。
（二） 严格控制行政机构设置和行政编制。一是坚持行政机构的限额管理。各州市、省直各部门普遍能严格执行省委、省政府批准的机构改革方案和“三定” 规定。各部门基本能做到不经批准不擅自对主要职能职责、内设机构、机构级别规格、人员编制和领导职数进行调整和增加。各地因特殊情况确需调整（包括增设、升格、分设、撤销、更名） 副处级以上机构（含事业机构） 的， 规定按程序报省级机构编制部门审批。二是加强对行政编制的管理控制。各地各部门能严格执行中央批准和省下达的行政编制总额。各地各部门在批准的总额内， 根据工作需要调整行政编制， 或地方不同层级之间调整行政编制， 均按程序报上级审批。各地各部门严格按照规定在准许范围内使用行政编制。三是严格规范领导职数的管理。绝大多数地区和部门都严格按机构编制部门核定的领导职数、级别配备领导干部。
（三） 加强和规范事业单位机构编制管理。一是严格审批。除法律法规和党中央、国务院以及省委、省政府有关文件规定外， 各地各部门未将行政职能转由事业单位承担， 全省各级停止批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。因公益服务事业发展需要增加事业单位机构编制的， 总体上都在现有总量内调剂。二是实行总量管理。全省事业编制实行总量控制， 各级在上级下达的总量内使用事业编制。从2008年开始， 省编委核定了16个州市的事业编制总量， 各州市核定了各县（市、区） 的事业编制总量， 通过实行总量控制、分级管理， 有效控制了全省事业编制的增长，减轻了各级财政的负担。三是严格控制事业编制的使用范围。事业编制只用于事业单位， 不把事业编制用于党政机关， 不把事业编制与行政编制混合使用。
（四） 严格执行机构编制审批程序和制度。一是严格审核报批。全省各级党委、政府和有关工作部门， 严格遵守机构编制审批程序和管理制度， 坚持机构编制的集中统一管理， 按照机构编制问题专题专报、一个部门承办、“一支笔” 审批的原则，凡涉及职能调整和机构、编制、领导职数增减的，统一由机构编制部门按规定程序和权限专项报批。二是避免上级部门干预下级部门机构编制事项。通过事前把关， 做到除专项机构编制法律法规外， 各地各部门拟订法规草案不就机构编制事项作出具体规定； 在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的， 机构编制部门提出审核意见； 涉及人员编制的请示事项， 机构编制部门未出具书面意见的， 政府常务会议不予研究。
（五） 不断完善机构编制管理办法。一是健全机构编制部门与相关部门间的协调配合机制。把机构编制作为相关部门办理人员调动、录（聘） 用、晋升职务、配备领导成员、核定工资及开设银行账户、交纳社会保险费和财政部门列入财政预算、核拨经费、发放工资、提供福利等的依据。只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内， 相关部门才给予办理有关手续。二是积极推行机构编制实名制管理制度。通过推行实名制管理，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应， 切实提高机构编制管理工作的权威性和有效性， 有效控制超编进人、超职数配备领导干部等问题的出现。三是实行了机构编制公开制度。对全省不涉及国家秘密的部门， 其职能职责、机构编制、年检结果等情况， 通过各级政府信息公开网站、同级机构编制网站等有效形式向社会公告， 接受社会监督。四是建了机构编制管理执行情况评估制度。通过评估，全面了解和掌握全省各级政府机关的机构运转、职责履行和机构编制管理等情况， 为进一步理顺职责关系、规范政务管理、严格依法管理、科学合理调整职责配置等提供参考依据。五是推行政府购买服务。认真贯彻执行《云南省人民政府办公厅转发省编办关于控制财政供养人员增长推行政府购买服务工作的意见（试行） 的通知》、《云南省人民政府办公厅关于印发云南省县级以上政府向社会组织购买服务暂行办法的通知》， 加快推进政府购买服务，逐步实现财政资金由“花钱养人” 向“花钱办事”的转变。
（六） 加大机构编制监督检查力度。一是加强对机构编制有关规定执行情况的督查。各级各部门把监督检查作为机构编制管理的重点工作来抓， 注重监督检查的组织、制度建设， 加强“12310” 机构编制监督举报电话和群众来信来访受理工作。二是建立健全了机构编制督查协调机制。各级机构编制部门、纪检监察机关等密切配合， 建立健全了机构编制监督检查协调机制， 共同维护机构编制纪律的严肃性。三是加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。对违反机构编制纪律的单位， 进行了通报批评。严肃查处上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门人员编制配备等行为。
（七） 暂停机构编制事项审批。为深入贯彻落实党的十八大关于严格控制机构编制的精神和国务院提出今后五年财政供养人员只减不增目标， 经省委、省政府和省编委同意， 印发《关于严格机构编制管理有关事项的通知》规定： 新一轮机构改革期间， 暂停办理各州（市）、省级各部门提出的机构编制调整事项， 除中央和省委、省政府有明确要求的按规定贯彻执行以外， 凡涉及增设机构、机构升格、增加人员编制和领导职数等机构编制事项， 原则上不研究、不审批。同时， 要求严格执行各级党政机关行政编制总额、机构设置限额和全省事业编制总量管理的有关规定， 确保机构编制“两不突破” 和各项政策规定的贯彻落实； 以创新体制机制、改进工作方法、提高行政效能为突破口， 正确处理好事业发展需要与严格控制机构编制增长的关系， 确保省委、省政府改革部署和各项任务的贯彻落实。
云南省严控编制存在的主要问题和原因分析
云南省严控编制工作取得了显著成效， 但在思想认识上还不到位、编制供求矛盾大、历史性超编难消化、部门之间不够协调等方面的问题仍然较为突出， 这些问题在一定程度上影响了党委政府及其部门全面正确履职， 制约了经济社会的健康发展。
（一） 思想不统一认识不到位。少数部门和州市对中央关于严格控制人员编制的有关规定学习不够， 思想不够统一， 认识还不到位。以新增工作、新增事务、新增职能为理由， 要求新增编制和职数屡见不鲜； 部门间、地区间互相“攀比”、“条条干预” 新增编制等问题时有发生。
（二） 编制规模与云南省经济社会发展需要不适应。云南省属于边疆民族地区， 经济发展滞后，市场和社会发育程度低， 管理幅度和难度大， 行政成本高， 加之历史上确定的全省编制规模偏小， 编制不足情况严重。
（三） 事业发展需要与严控编制间的矛盾仍较突出。一方面， 行政编制供求矛盾大。2006年机关使用的事业编制被核销、2008—2009年机构改革时“体外循环” 机构回归机关序列， 导致云南省党政群机关行政编制缺口较大； 下一步行使行政职能的事业单位纳入机关序列， 原使用的事业编制需要用行政编制置换； 每年军转干部安置， 绝大多数须采取超编安置， 需使用大量行政编制用于消化超编。另一方面， 州县事业编制缺口大。州县两级在教育、卫生、社保、食品药品检测技术支撑等事关保发展、保民生、保稳定方面的保障任务较重， 所需事业编制缺口较大。
（四） 编制存量盘活难度大。全省编制总体紧张， 地区间、行业间、部门间编制数量分布不平衡。一些地方和部门存在超编、长期空编等问题，由于现行政策规定“编制跨层级调整” 的审批层级太高， 程序过于复杂， 调剂使用编制的制度还不健全， 在总量内及时有效地调剂使用编制还存在困难， 在精简编制、收回编制、激励控编的制度建立等方面还需要多下功夫。
（五） 超编人员消化难度大。超编情况严重与公务员队伍年龄结构、知识结构调整有编制需求之间的矛盾较大。各地人员超编是多年形成的历史遗留问题， 要在短时间内消化十分困难。以停止新进人员为前提， 空出来的编制仅能用于消化州县超编。若再考虑因优化在职人员年龄结构、知识更新等确需新进人员的实际， 消化超编人员的时间可能更长。
（六） 严控编制的综合制约机制有待加强。日常工作中， 机构编制、组织、人事、财政等部门在财政供养人员的审核管理、统计口径等方面， 都执行各自的标准， 有关数据无法统一； 部分地方还存在超编进人、超职数配备领导干部、先任命后补办用编审核等方面的问题。各部门之间的综合制约机制还需要进一步强化， 只有机构编制、纪检监察、组织人事、财政等部门之间协调沟通顺畅、工作配合有力， 才能实现财政供养人员只减不增。
严控编制总量确保财政供养人员只减不增的对策建议
笔者认为， 只有通过加强监督、强化责任、加强协作、深化改革、创新管理等办法， 向改革创新要编制， 向加强管理要编制， 向运用信息技术要编制， 才能把全省行政编制总额和专项编制员额控制在中央核定数内， 把事业编制总额控制在2012年底的总量内， 才能确保本届政府任期内财政供养人员只减不增目标的实现。
（一） 严格控制全省编制总量。通过实行总量管理、明确各级党委政府分级负责制和将任务完成情况纳入党委政府目标管理和考核体系、实行工作方案审核制、各级各部门签订责任书、搞好人员编制核查摸底、调剂解决编制需求、限期消化地方和部门超编、省州分级负责平衡控制编制总量， 加强总量统筹调剂， 力争实现增减平衡、只减不增。
（二） 实行严格的管理和审批制度。采取冻结机构编制调整事项、明确政府机构改革后机构编制审批前置条件、机构整合撤并削减收回编制、制定出台严控机构编制文件等手段， 实行严格的机构编制管理。
（三） 进一步完善动态调整机制。通过提高编制使用效益、服务和保障好党委政府工作重点、制定编制调剂和约束增编等办法， 机关事业单位的服务性和辅助性等岗位实行购买服务， 进一步加大编制的动态调整力度。
（四） 健全部门协调配合机制。通过建立部门会商机制、部门协调沟通和联动配合制度、全面推行实名制管理并实现信息共享、实行年度编制使用计划审批和《机构编制管理证》、《编制职数使用通知单》制度、明确协调配合部门职责等形式， 形成严控编制工作齐抓共管合力。
（五） 完善监督检查工作机制。通过编制管理督查审计、强化对政府和省直部门领导班子及成员的考核、加强党委巡视和政府督查、开展“吃空饷” 专项清理、参照中央做法研究提出解决编外用人和退二线干部在编不在岗的办法， 进一步完善监督检查工作机制。
（六） 建立全省控编减编奖惩机制。对经过考核或评估实现财政供养人员只减不增以及机构编制“负增长”、“零增长” 的州县， 省级安排一般性转移支付等资金时给予倾斜， 对完成任务的省直部门给予奖励， 对未完成任务的地方和部门进行问责，充分调动各地各部门控编的积极性。
（七） 加大改革力度创新机构编制管理。结合各项改革， 减少人员编制需求、收回管好用活编制、加快推进政府购买服务、深入开展机构编制评估、健全机构编制公开制度、探索编制预算管理办法、推行“零空编” 管理， 探索新形势下的新途径、新方法， 进一步提高机构编制管理科学化、制度化、法制化水平。
（作者单位： 云南省机构编制委员会办公室）