张崇高
〔内容摘要〕近年来， 各地都通过不断优化各类园区发展环境， 提升对外开放水平， 大力提升园区区域品位， 吸引更多的人才、技术、资金、项目聚集， 使之成为推动当地经济发展的新的聚焦点和增长极， 成为带动当地经济发展和开放型经济战略新高地， 充分发挥了辐射、示范和带动作用。但是， 园区又普遍存在管理体制机制不够完善， 园区管理机构的法律主体地位不明确， 管理机构的设置和规格不统一， 人才和编制配备不能满足实际发展需要等问题， 值得广大机构编制工作者去研究。本文作者结合工作实际， 通过对广西百色市各类园区进行深入调研的基础上， 对如何理顺和规范园区建设、运行和管理体制机制等问题提出初浅的意见建议。
为探索机构编制工作如何按照广西壮族自治区党委“两个建成” 目标， 更好地为各类新型园区建设服务， 推动百色革命老区经济社会发展， 2014年， 笔者紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化、全面深化改革总目标， 深入百色市百东新区、农业科技园区、百色市工业园区、百色市沿边开发开放实验区等各类园区以及县（区） 调研， 了解该市工业园区、新区、经济开发区等各类园区机构设置情况、运行现状、管理体制机制情况， 着力研究各类新型园区建设、运行和管理体制机制方面的问题， 并提出初浅的意见建议。
百色市各类园区的现状和存在问题
新型园区是区域发展， 特别是工业发展的桥头堡。百色市一直以来都把工业经济发展摆在更加突出的战略位置， 强抓机遇， 攻坚克难， 加快推进“工业强市” 建设， 促进工业经济跨越式发展， 使之成为经济社会发展的有力支撑。
（一） 各类园区的现状。
1.全市园区建设发展势头迅猛。百色2002年撤地设市以来， 全市工业园区实现了从“无” 到“有”， 从“小” 到“大” 的发展跨越。截止2013年12月底， 百色市已建成或在建工业园区15个。其中：建成国家级科技园区1个（广西百色国家农业科技园区）， 自治区级工业园区1个（百色市工业园区）， 自治区A类园区5个（百色市新山铝产业示范园区、田东石化工业园区、平果工业区、靖西铝工业区、德保县工业集中区）。在建新区1个（百色市百东新区，下辖百色市华侨经济开发区）， 实验区1个（百色市沿边开发开放实验区）， 筹建跨省经济园区一个（广西百色云南文山跨省经济合作园区）。园区主导产业培育效果显著， 百色市工业区已经成为以铝工业和铝相关产业为主导的综合性园区。田东石化工业园区作为百色生态型铝产业示范基地的配套园区， 建成了石油化工等循环经济产业链。平果工业园区由铝产业园、轻工业园、重工业园和生活服务区构成。靖西工业园区已形成以氧化铝、电解铝为主的产业群。新山铝产业示范园区也已基本形成以铝及有色金属加工为主导的产业格局。全市工业园区总规划面积26.73万亩， 开发面积7.47万亩； 累计建成项目449个， 累计项目总投资909.24亿元。其中， 在（续） 建项目146个， 总投资约203.17亿元。
2.园区经济成为全市经济增长的新引擎。“十二五” 以来， 百色市坚持以科学发展观为指导， 深入贯彻落实《广西壮族自治区党委、自治区人民政府关于做大做强做优我区工业的决定》和40个配套文件精神， 紧抓实施广西百色生态型铝产业示范基地建设的发展机遇， 把握“科学发展， 加快发展，跨越发展” 工作基调， 突出“做大园区， 做强产业， 做优企业” 发展路径， 坚持走新型工业化道路， 工业园区已成为发挥区域优势和聚集效应的重要载体， 成为实施“工业强市” 战略的主战场， 成为区域经济发展的新增长点， 全市工业增加值占GDP比重达48.5%。据统计， 2013年， 全市工业园区完成工业总产值896.34亿元， 同比增长14.87%；完成工业增加值314.5亿元， 同比增长11.41%； 完成税收总额42.1亿元， 同比增长19.1%； 其中：2013年度工业总产值超百亿元的园区4个， 百色工业园区完成工业总产值172.43亿元、完成工业增加值53.57亿元、实现税收7.03亿元； 广西田东石化工业园区完成工业总产值121.21亿元、完成工业增加值41.21亿元、完成税收5.9亿元； 平果工业园区完成工业总产值162.44亿元、完成工业增加值56.06亿元、完成税收10.28亿元； 靖西县（铝、锰） 工业区完成工业总产值180.68亿元、完成工业增加值64.4亿元、实现税收8.01亿元。2013年度工业总产值超五十亿元的园区3个： 德保县工业集中区实现工业总产值71.65亿元、完成工业增加值28.15亿元、完成税收4.27亿元； 田阳县工业园区实现工业总产值60.21亿元、完成工业增加值20.66亿元、税收1.77亿元； 右江区工业园区实现工业总产值77.94亿元、完成工业增加值32.3亿元、税收2.55亿元。
3.园区管理体制得到逐步理顺。目前， 该市成立的各类新区、园区都相应设置了管理机构， 明确了相关机构编制事项。一般都是在各类园区设立管委会， 园区管理委员会一般作为政府的派出机构，行使经济管理权限， 拥有一定的行政审批权， 负责园区基础和配套设施建设以及招商引资、产业发展的工作。园区的征地拆迁、社会事务等仍依托所在行政区进行， 相关的审批管理权， 由管委会内设机构或设置部门派出机构对口承担职能， 确保园区在特殊管理的区域内， 具有较高自主权来决定园区的建设和管理工作， 提高决策和办事效率。如2013年组建百东新区， 设立百色市百东新区管理委员会（简称百东新区管委会）， 为市人民政府派出机构。百东新区党工委、百东新区管委会实行一个机构、两块牌子， 代表市委、市人民政府对新区实行统一组织领导、行政管理规划、项目建设等工作。管委会下设6个职能局（办）， 明确了工作职责、人员编制、领导职数等机构编制事项， 并设置了政务服务中心， 承担相应的行政审批职权。2010年、2013年、2014年先后三次对广西百色国家农业科技园区机构编制事项进行调整、完善。园区管委会主要领导由市领导兼任， 另核定专职副主任（正处长级）1名， 副主任若干名， 党组织按党的有关规定设置。2009年批准成立百色新山铝产业示范园管理委员会， 2014年对其主要职责、内设机构和人员编制进行了重新明确， 增加了人员编制。为探索和实践沿边开放合作先行先试体制机制， 实施对越南等东盟国家经贸合作， 加快推进国家口岸及沿线边境边民互市的开发、建设和管理， 促进边境地区经济社会的发展， 该市在充分调研论证的基础上， 2014年成立了百色市沿边开发开放试验区管理委员会， 明确了机构职责、内设机构和人员编制、领导职数等机构编制事项。
工业园区方面， 目前全市成立工业园区管理机构13个， 其中市级工业园区管理机构2个,即： 百色工业区管委会和百色新山铝产业园管委会。县（区） 级工业园区管理机构11个。全市工业园区管理机构均明确为政府直属管理的财政全额拨款事业单位， 其中市级的2个管理机构、县级有3个管理机构确定为参公事业单位。明确了机构职责、内设机构、人员编制等事项。自治区级的百色工业园区由市政府分管领导担任园区主任和党工委书记， 自治区A类产业园区党工委书记由所在县县长兼任， 管委会主任兼任所在县（区） 委副书记、常委或常务副县长。
（二） 各类园区存在的主要问题。
总体来看， 百色市工业经济存在着总量偏小、产业层次较低、创新能力滞后、管理体制机制不适应等问题。
1.园区管理机构的法律主体地位不明确， 导致职能缺失。从目前的情况来看， 百色市的工业园区、新区、实验区等各类园区， 与外地其他的大多数类似园区一样， 其管理机构都不是一级政府， 不是独立的行政机构， 从中央到地方， 都没有从法定角度对其法律地位、主要职责等有统一、规范的界定， 没有法定的行政管理区域， 各地明确的园区管委会职责， 也都是采取政府授权、委托的办法来确定， 缺乏相应的法律地位和行政审批与管理权限。其内设机构和下设机构， 也是由同级政府的工作部门对口派驻。这些委托本身就存在法律依据不足和放权不足等问题， 使得园区的体制、机制缺乏规范性、认同性。更导致园区的职能与实际工作需要不一致。如园区经济、行政等职能的缺失， 使得园区管委会没有土地开发、规划建设、房屋拆迁、失地农民安置以及项目立项、规划报建、土地审批以及环境评估等行政管理和经济管理职能。而该市各级各类园区管理机构作为综合性的管理机构， 要履行园区内的行政和社会事务管理职能， 但由于受机构限额和行政编制紧缺等影响， 基本上都是设置为事业单位， 核定事业编制， 按规定没有行政合法性，存在权责不符， 工作合情不合法的现象。
2.园区管理机构的设置和规格不统一， 导致机构编制审批和管理混乱。由于从国家、自治区及市县一级， 都没有对各类园区建设有统一规范的设置标准和要求， 各地在设立各类园区， 成立管理机构时， 都是各戴各的帽， 各唱各的调。同一级政府举办的园区， 有的核定为相当于正处级、有的核定为相当于副处级， 有的核定为正科级， 有的副科级，有的机构级别都未报批。而在机构性质方面， 基本上都是事业单位， 可是有的是参公事业单位， 但大多数又没有明确为参公事业单位。人员编制数额也由市、县（区） 党委、政府核定， 没有统一、规范的要求。在园区内设机构个数、名称、职责的核定方面， 也是五花八门。由于缺乏统一要求和规定，没有政策和规章可依， 各级各地核定的园区管理机构的机构性质、机构名称、机构规格、机构职责、人员编制等林林总总， 乱象丛生。
3.园区现有人才和编制配备不能满足实际发展需要。由于各类园区和工业区的机构性质均为事业单位， 人员身份难以在行政和事业编制之间相互转换， 加上园区内部的激励约束奖惩机制不健全等，导致园区在引进或招聘急需、紧缺、高层次人才方面受到较大的制约。在编制配备方面， 虽然市、县（区） 都对设立的各类园区管理机构核定了一定的编制、配备了相应的人员， 但园区经过几年来的发展， 大部分园区入园项目、企业逐步增多， 园区管理机构需要对应提供的服务量大幅度增加， 各级园区管委会均反映目前的人员编制已不能满足需要实际。但是由于受编制总量控制以及中央政府提出的控编减编纪律的约束， 各地本来就十分紧缺的编制， 还要相应精减， 使得编制资源更趋紧张， 难于为各类园区增加编制。
关于园区建设和管理体制的对策建议
当前， 创新园区管理体制机制迎来了良好机遇期。中共中央、国务院出台了相关的产业调整和振兴规划， 2009年还专门针对广西出台了《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》。自治区党委、自治区人民政府出台了《关于做大做强做优我区工业的决定》及其配套的40个文件。百色市也出台了《关于再造一个工业百色的决定》， 以及《关于加快百色市县（区） 共建工业园区发展的意见》、《百色市人民政府关于开展加快工业发展评选奖励工作的通知》等相关政策。从中央到地方的这些政策的出台， 为加快各类园区建设提供了强有力的保障机制。机构编制部门也应该充分利用，而且要用好、用活、用足上级的这些政策， 抓住良好机遇， 切实创新和理顺园区管理体制机制， 为推动地方和区域经济社会的发展做出应有的贡献。
（一） 理顺和规范各类园区机构编制事项， 赋予园区管理机构相应的法律地位。
理顺和规范各类园区机构编制管理， 就园区机构设置、名称、性质、管理方式和管理权限等作出规定， 进一步推动园区机构编制管理规范化。一是规范各类园区及其管理机构名称。当前， 由于上级没有统一的规定和要求， 地方就按各地实际和自己的理解自由为各级各类园区起名， 园区名称比较混乱。为便于管理， 应该考虑从中央或者自治区层面统一对各类园区的名称进行规范。二是应该参照党政机关或者教育、卫生等其他行业的做法， 出台统一的园区人员编制配备标准。以园区分类标准以及各园区规模、园区单位面积、产值等指标， 科学合理地研究制定园区管理机构的人员编制配备标准， 进一步规范园区管理机构的人员编制。三是应该统一明确各类园区的机构性质、机构规格。园区作为产业聚集的新高地， 地方区域经济新的增长极， 应该根据园区类型和功能核定园区相应的级别， 并核定园区管理机构的相应级别、规格、性质等。四是逐步建立将各类园区作为政府管理机构来设立的机制。这样既可以赋予其行政管理职能， 使园区有行政区划、有土地、有居民、有行政管理机构， 还可以协调推进园区内土地、税收、环保、纠纷调处、社会治安等各项社会事务管理。五是赋予园区城镇化职能， 以工业化建设带动城镇化的发展。工业化与城镇化建设是相辅相成的。工业化的发展必将推动城镇化的进程， 以工业化的建设达到城镇化的目标是一条发展的途径。以百色为例， 通过建设百色工业区和新山铝产业示范区等工业园区、开发区， 把百色城区与田阳县城联接起来， 逐步建成右江河谷城镇带， 带动右江河谷经济的发展， 推动百色城镇化进一步发展， 助推全市经济和社会各项事业的全面发展。
（二） 赋予园区一定的行政审批权限， 促使行政审批窗口前移下沉到园区， 为企业提供便捷服务。
从百色市目前各类园区的情况来看， 各个园区存在建设任务重、自身职能弱、没有审批权限等问题。企业办理的行政规范审批、项目建设技术性审批涉及园区所在县（区） 职能部门、市直相关职能部门， 项目审批“门槛” 较多。导致很多项目审批程序多、时间长， 影响不少工业园区项目落户、开工和投产。因此， 应该落实园区全面负责和履行园区内的行政和社会事务管理的权限， 逐步形成园区内“小政府， 大社会” 的管理体制。赋予园区一定的行政审批权限， 促使行政审批窗口前移下沉到园区， 提高行政服务效率， 为企业提供便捷服务。一是要授予园区管委会项目入园的前置审批权限。符合城市发展总体规划、土地利用规划、园区发展规划和产业政策的项目由园区前置审批， 有关部门完善手续。二是尝试建立并联审批制度。在各个园区建立政务中心， 由所在县（区） 的各部门定期派出业务骨干到园区办公， 与园区一道对项目实行“联审联批”， 或者由相关职能部门指定专人组成项目审批代办组， 负责代理企业到县级、市级对口部门协调办理相关项目审批手续， 实现由“串联” 审批向“并联” 审批转变。三是建立市级联合审批机制。在市一级层面上， 建立园区项目部门联席会议制度，需要“联批联审” 的项目， 则由分管市领导和相关部门定期组织召开联席会议， 专门研究园区项目和园区建设中存在的问题， 切实帮助解决实际问题和困难。凡有审批事项的部门设立园区事项办公日制度， 在平时工作的基础上， 每周用半天时间专门办理园区事务。四是加快推进行政审批管理权限的授权移交工作， 按照“政府（部门） 委托、园区办理、部门备案” 的运作模式， 各职能部门授权园区管委会直接实施有关行政审批及相关收费、行政处罚事项， 致力于将园区建设成政策最优、审批最简、机制最活、效率最高、环境最优的“特区” 目标， 积极构建以园区一站式政务服务中心为载体的公共服务平台， 做好工商注册、税务登记、项目建设、人才资源招聘、基础设施配套保障、落实优惠政策等投资服务工作， 尽量实现园区事务园内办结。
（三） 理顺各类园区管理体制机制， 实行“管理与开发分离”， 赋予园区自我发展壮大的空间。
目前， 各个园区管委会在行政管理方面具有组织优势和丰富的经验， 但是在园区的开发建设、物业管理、招商引资等事务方面还有所欠缺， 自身发也备受法律、政策等制约。因此， 应该在园区管委会下设园区开发公司， 实行“开放式运行、封闭式管理、自主式开发” 的模式， 园区管委会与园区公司实行一套人马两块牌子， 以小管委会大公司的方式推进园区的开发建设， 园区管委会是园区的行政主体， 园区开发公司为园区的开发主体， 两者各展所长， 共同处理园区的各项事务， 由此形成了特色的“管理与开发分离” 的新型管理体制， 实现政府和企业的有机结合。将园区的开发建设、物业管理、招商引资、基础设施建设和固定资产投资经营等职能交由园区开发公司来承担， 同时采取适当方式， 划拨适量的土地给园区开发公司， 作为资本金， 并拓展基础设施建设融资渠道。园区开发公司的行为是商业性的， 可追求区域开发的利润最大化， 为园区建设和发展提供财力保障。
（四） 改革园区人事管理机制， 为园区提供人才服务保障机制。
对园区管理机构的人员， 实行全员聘用（任）制， 实行“因事设岗、因岗择人、竞聘上岗”， 聘任（用） 人员与园区管委会签订劳动合同， 缴纳养老保险， 执行企业化管理。一是对园区从其他单位调入的人员可实行“一职双岗” 管理模式。其组织关系转入在园区管理机构， 工资薪酬也在园区管理机构领取， 但原有的身份作为档案身份， 其编制、人事、工资关系仍保留在原单位。把园区作为培养锻炼干部的平台， 表现优秀的， 及时给予提拔重用， 对不适应岗位要求的或不愿意留在园区工作的， 可以让其选择回到原体制内。二是园区管理机构可自主引进专业人才。引进专业人才可不受地域、结构比例限制， 取消人才引进审批制， 实行人才引进准入制、备案制， 加快户籍、编制、档案管理等相关制度改革， 解决好人才流动中的地区、部门、所有制、身份、城乡等制度性障碍， 为人才引进创造良好的条件。三是建立完善人才发展服务保障体系。做好人才档案关系和社会保险关系的接转工作， 做好人才子女上学和医疗保健等工作， 推进多种形式的人才住房保障制度， 切实解决人才的后顾之忧。
（作者单位： 广西百色市机构编制委员会办公室）