魏建一
〔内容提要〕深化行政体制改革，要以政府职能转变为核心，以服务型政府建设为切入点，以建立比较完善的中国特色的社会主义管理体制为目标。深化行政体制改革，要切实转变政府职能，规范行政权力，优化政府组织结构，创新行政运行机制，改进政府管理方式，全面提高行政效能，增强政府公信力，建设人民满意的政府。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，维护群众利益，促进社会和谐，推动科学发展。
党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和转变职能方案》，拉开了新一轮行政体制改革的大幕。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标和深化行政体制改革的重要任务。行政体制改革是中国道路的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的组织和制度保障，是深化改革的重要环节。深化行政体制改革是建设服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁和高效政府的要求。行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，是深化改革和提高对外开放水平、促进社会主义和谐社会建设的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义建设的全过程。
行政体制改革取得进展
在新一轮机构改革中，各地积极围绕转变政府职能这个核心，以深化行政改革为突破口，从简政放权、调整政府机构、创新行政管理方式、加强对权力的制约监督等方面，推进行政体制改革，开创了行政体制改革的新局面。国务院持续发力，连续出台改革部署、改革举措和改革要求。2013年以来，“清权、减权、治权”成为新一届政府“瘦身健体”、规范权力边界的目标。截至2014年底，取消下放的行政审批总数达700余项，一幅政府与市场各司其责的图景呼之欲出。
这次改革按照使市场在资源配置中起决定性作用更好发挥政府作用的新思路，着力创新思维、行政方式、行政手段，包括明确提出建设创新政府、宏观调控中实行区间管理、建立负面清单、推进政府购买服务、强化依法行政等。改革使市场作用得到更大发挥，使企业进一步松绑，使社会活力得到激发，使行政权力得到有效制约。一是职能转变与机构改革相结合。更加突出政府职能转变，稳步推进政府机构调整，重在下放权限、明确部门权力边界、理顺职责关系。二是简政放权与强化监管服务相结合。一方面大力取消和下放行政审批事项，另一方面强化事中事后监管和服务能力，务求做到放中有管、活而不乱。三是政府治理与加强法制建设相结合。以法治思维推进改革，对于企业，法无禁止即可为；对于政府，法无授权不可为。体现了现代政府治理新理念。四是行政体制改革与树立行政新风相结合。以市场化改革方向推进行政体制改革，扩大政务公开，推出公开政府权力清单等举措，认真贯彻中央八项规定，加强公务员队伍廉政建设，营造行政新风。五是深化行政审批制度改革与其他行政改革相结合。包括在推进行政审批权下放中注重明确中央地方经济社会事务管理权责、整合财政转移支付、设立自贸区等问题，体现了推进行政体制改革的协同性、系统性、创新性。
当前行政体制改革中存在的问题
当前，我国正处于改革开放的关键时期，面对新形势新任务，现行行政体制仍然存在一些不适应的方面。一些政府部门改革缺乏系统性、职能转变不到位、组织结构不科学、依法行政观念不强、行政运行机制和管理制度不健全等，这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。
（一）政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务职能仍比较薄弱，政府与市场、社会的关系有待进一步理顺，政府对企业投资经营活动直接干预过多，管了很多不该管的事，而应该管的事又没管好。国资监管有待加强、市场监管不完善、社会管理体系不健全，公共服务职能仍然比较薄弱，公共服务投入不足。随着改革的深化，政府职能越位、错位、不到位问题已成为改革的制约因素。
（二）政府机构设置不科学，存在职责交叉、权责脱节、效率不高的问题。政府管理层次过多、机构总量偏多、分工过细；政府事务综合管理水平较低，有些部门职责重复互相推诿；有些部门既负责公共服务决策，也负责公共服务执行，决策与执行不分造成部门利益固化，执行缺乏监督容易造成腐败等问题；管理层次增多使机构失去合理架构，造成政出多门行政效率递减；政府机构、职权、编制和工作程序缺乏法定化，存在随意性、随机性。
（三）行政运行机制和管理制度不够健全，政府管理方式亟待转变。对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私等腐败现象依然存在；依法行政观念不强，存在有法不依、多层执法、多头执法现象。某些部门管理缺乏透明度，基层民主发展缓慢，公民参与渠道不畅；有些部门缺乏绩效管理机制，缺乏问责机制。随着简政放权的实施，有些部门的权力变小，受到的限制增多，承担的责任加大。有些干部习惯以往的实施审批和处罚管理，现在减少了审批事项、规范了行政处罚后，认为无权、无责、无事，出现“为官不为、庸官懒政”的苗头。
（四）行政审批权存在放虚不放实。简政放权力度逐级消减，上面改革决心大，下面担心多、动作小，跟进不力。上级下放的一些权力被下级截留，没能下放到位。一些部门把“含金量”低的事项取消和下放，对“含金量”高的抱住不放，上面抓得紧了，就将保留的事项分解，下放一些去充数。有的把管理难度和责任大的事项下放。有的只是提出取消下放审批事项的数量指标，满足于召开会议，下发一份文件或纪要就算完成改革任务。一些企业和群众反映，中央改革力度很大，但是他们感觉到的改革成果不明显，企业和基层担心出现反复把取消的权力重新收回去。
（五）部分下放事权转移承接难度大。一些政府职能从改革要求看需从政府转移出去，应该尽快移交或下放，但由于相关承接单位条件不具备无相应承接主体，短时间内难以承接相应任务，造成一些审批权下放难以到位。地方行政审批网络与垂直管理部门难以实现资源共享，妨碍了下级对下放事项的承接。
（六）部分改革红利被中介机构蚕食。通过改革虽然政府的行政审批和行政收费项目大幅减少，但有些企业并未感到改革带来的便利， 一个重要原因在于与行政审批而生的第三方中介评估过多， 耗时长、环节多、收费乱。一个产业项目涉及的中介评估评审报告串联计算， 整个流程需要三百余天。一些中介机构实行垄断定价， 服务收费上涨。有些游离于公众视线的“政府购买公共服务” 存在监督运营者不足。
（七）相关制度和措施不配套，法律法规滞后。如在取消对商事主体工商登记审批方面，目前前置审批中百余项有法律依据，取消这些审批要受几十部法律的约束。在市场监管方面，我国由于几百部涉及市场监管的法律制度，这些法律法规政出多门，彼此不协调，造成重复监管和监管漏洞并存。在推广政府购买服务方面，对于政府购买服务的范围、购买服务的程序等都没有清晰的制度规定。相关法制建设跟不上，相关制度和措施不配套将妨碍改革的深入。
进一步深化行政体制改革
改革开放以来，通过多轮政府机构改革，不断推进行政管理创新，加强政府自身建设，政府职能转变迈出重要步伐。市场配置资源的决定性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强，行政体制改革为中国经济转型提供动力。然而，改革进程并没有完结，目前进入了触及深层次矛盾的“深水区”。随着我国经济基础的变化，行政体制也出现了经济社会发展不适应的方面，深化行政改革是一个绕不过去的话题，要研究对策进一步深化行政体制改革。
（一）加强行政体制改革的研究。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体目标，进一步明确界定了政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系，提出了深化行政体制改革的重要任务。要按照中央部署深入研究行政体制改革与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革的措施配套，明确行政体制改革的基本任务与工作重点。研究与深化行政体制改革目标相适应的改革方案和规划，增强行政体制改革的整体性、系统性、连续性，积极稳妥地推进行政体制改革，推进政府治理体系和能力现代化。
（二）着眼于实现政府职能转变。加快政府职能转变是行政体制改革的关键，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，切实发挥市场在资源配置中的决定作用。要减少政府对微观经济运行的干预，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能解决的事项，除法律、行政法规有规定的外，行政机关不应干预。政府在抓好经济调节、市场监管的同时，要切实坚强社会管理和公共服务，实现政府公共服务职能的有效性，减轻纳税人负担，提供优质服务。科学配置纵向政府职能权限，理顺政府间的关系。并根据法律规定、事务性质范围、管理效率、经济性、公正性等因素，划分中央和地方的职权，促进地方政府职能的转变。推进政府事务综合管理，在政府和部门间合理配置政治管理、经济管理、社会管理和公共服务职能，形成合理的政府职能结构。
（三）努力建设服务型政府。服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式。服务型政府就是以人为本，保障和实现人的基本权利，重点解决各种民生问题，完善公共服务与社会政策体系；同时要创新政府管理方式，寓管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。要通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变，最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的公共行政体制。
（四）优化政府组织结构。要坚持全面、统一、精干、效能的原则，探索职能有机的统一的大部门体制。按照决策、执行、监督相互协调又适度分离的要求，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端，形成以政府组成部门、执行机构、监管机构为主体的政府机构序列。完善政务沟通协调体系，健全部门间协调配合机制。协调推进政府机构、事业单位、社会组织的配套改革。避免党政机构重复设置，精干机构设置，形成横向大部制，纵向扁平化组织结构。通过改革形成合理的政府层级结构，减少行政层级，精干政府机构，降低行政成本，提高行政效率。
（五）健全行政运行机制。按照责权一致的原则，理顺部门职责关系，界定部门职能分工，在配置部门职能的同时必须明确其相应的责任，建立对部门履行职能的监督评价机制。依法规定各类行政决策主体的决策权限，严格规范行政决策程序，健全决策责任制度。健全重大事项调查研究制度、集体决策制度、听证和公示制度、专家咨询和评估制度，实现决策科学化、民主化、法制化，全面推进依法行政。完善行政监督机制，形成人大监督、政协监督、行政系统内部监督、专门机构监督、群众监督、新闻舆论监督相结合的监督体系。
（六）加快完善公共服务体系。要按照公平公正、覆盖广泛、水平适度、可持续发展的要求，加快公共服务体系建设，促进基本公共服务均等化；优先发展教育，推进教育公平；大力发展公共卫生事业，建立健全覆盖城乡居民的基本卫生服务制度；以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，建立覆盖城乡的社会保障体系；完善公共就业服务体系和农村公共服务体系；稳步提高公共教育、公共卫生、基本医疗、公共就业、社会保障方面的公共服务支出比重。
（七）推行行政问责制。要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府、政府各部门及工作人员的职责权限，明确职责范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范明确。要明确政府及工作人员的行政责任、法律责任、道德责任，完善追究机制。强化对庸官懒政、行政不作为、乱作为，决策失误的责任追究。要建立以行政首长为重点的行政问责制度，完善行政问责程序，规范行政问责行为，公开透明执法问责，完善政府职责体系。特别是在市场经济条件下人的趋利性增强的情况下，需要加强对行政权力和人员的制约监督，把权力关进制度的笼子。健全公共财政制度、扩大政务公开和财务公开，加强绩效考核和问责，推进廉洁政府建设，依法约束行政部门和人员的行为。推进廉政政府建设提高政府公信力。
（八）实行权力瘦身，建设有限政府。简政放权是政府自身革命的“重头戏”是行政体制改革的关键。要继续推进行政审批制度改革，全面清理各级政府和部门现有的审批事项，列出清单，向社会公开，实行“权力瘦身”。理清边界简政放权，理顺政府部门之间的关系，厘定政府和市场之间的权力边界，约束政府权力向市场化领域蔓延。打通行政审批部门办事“经脉”，使行政审批在瘦身中彰显惠民。对现有审批事项进行评估，明确哪些权力要部分下放，哪些权力全部下放，哪些应立即下放，那些暂时不能放。要注重放权的质量，尽可能把更多对市场和社会影响大的审批事项取消和下放，特别是要减少对投资项目的层层审批、多部门审批，以激发社会投资创业的积极性。加强对放权工作的指导、检查评估，解决权力下放的“最后一公里”问题。对于一些地方和部门于法无据的各种管理事项，要全面加以清理和废止。
（九）提高政府效能，建设有为政府。在推进简政放权、充分发挥市场和社会组织作用的同时建设有为政府，通过制度建设和管理能力的创新，全面提高决策能力、执行力、协调力和服务能力，更好地发挥政府的作用。要继续全面创新宏观调控方式、健全宏观调控体系、增强宏观调控能力。注重构建政务管理服务“直通车”，推行群众办事“零距离”，加强监管和服务能力建设。要理顺和健全政府对市场主体、社会主体的监管体制。要创新管理方式，利用信息化手段，动员公众参与提高监管效率和水平。要加快建设政府部门之间的信息共享平台和法人信用体系。要建立责任追究制度便于操作的规则和程序，最大限度地减少监管中主观随意性，包括监管的公平性，防止人为选择性执法。
（十）全面推进法治政府建设。按照十八届四中全会精神全面推进法治政府、法治市场、法治社会建设，确保国家政权运行的制度化、规范化、有序化。全面清理现行不合时宜的行政法规，该废止的立即废止，该修订的立即修订，该立法的抓紧立法。修订和完善依法行政纲要，把经济社会活动纳入法制轨道。强化领导干部和公务员学法用法，牢固树立法治意识，自觉纳入到法律约束之中，一方面靠自律，另一方面更要靠他律。提高依法决策、依法办事的能力，充分运用法治思维和法制手段推动发展、处理问题，加快建设法治政府。
（作者单位：天津市机构编制委员会办公室）