吴海映 杨毅
〔内容提要〕食品药品安全不仅关系人民群众的身体健康和生命安全，而且关系社会和谐与经济发展，更是社会公共安全体系建设的重要内容。作为“中国食品之城”的漳州市，如何突出理顺食品安全监管体制改革，探索构建统一的大市场监管体系，促进监管资源合理整合，各方权责合理划分，以实现监管效能的最优化，已成为题中要义。
漳州市是“中国食品名城”，食品及其相关产品种类繁多、产量巨大，全市规模以上食品药品工业企业538家，实现总产值超过700亿元，居福建省首位，占全省的30%。但是近年来，漳州市食品药品安全问题高发、突发，相继发生地沟油、病死猪肉等食品安全恶性事件，暴露出漳州在生产、流通、餐饮等环节存在一些薄弱环节。食品药品安全事关人民群众身体健康和生命安全，事关漳州发展形象和稳定大局。为进一步完善食品安全监管体制机制是漳州市面临的重要课题。本文就漳州市食品药品监管体制改革实践进行探索，形成调研报告。
漳州市食品药品监管体制改革实践
（一）整合组建监管机构。
参照省政府食品药品监管职能和机构整合情况，将市、县级原食品药品监督管理部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门和卫生部门等的食品安全监管及药品管理职能职责进行整合，重新组建食品药品监管机构，作为本级政府工作部门，对食品药品实行集中统一监管。其中：芗城、龙文两区将市级食品药品监管、质量技术监督管理部门下放的食品药品管理职能和区级工商行政管理部门、卫生部门的食品安全监管职能进行整合，分别重新组建食品药品监管机构，作为本级政府工作部门。同时，做好市县食安办综合协调职能调整工作。市、县（市、区）食品药品监督管理局分别加挂市、县（市、区）食品安全委员会办公室牌子，承担本级政府食品安全委员会的具体工作。
（二）整合执法监管力量。
将市、县级质量技术监督管理系统、工商行政管理系统、卫生部门及其派出机构相应的食品安全监管工作人员、编制和相关经费基数，以及质量技术监督等部门涉及食品安全检验检测机构中的人员、编制、装备及相关经费基数，划入新组建的同级食品药品监督管理机构。划转人员按国家规定的职级待遇不降低，超出新核定职数安排的在规定时限内消化到位。按照“编随事走、人随编走”的原则，分别从市、县级工商、质监系统划转212名和13名行政编制，占工商、质监系统编制的70%，充实到食品药品监管系统。同时根据职责划转和工作需要，从市、县卫生部门所属卫生监督机构划转相应编制，确保新机构有足够力量有效履行职责。
（三）健全检验检测机构。
在整合食品药品监督管理部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门现有食品药品检验检测资源和人员力量的基础上，重新组建市食品药品检验检测机构，为食品药品行政监管提供技术支撑。县（市、区）不单独设立药品检验检测机构，但可整合现有资源，组建食品检验检测快检平台。支持各地探索优化公共事业资源配置，整合县（市、区）分散在各部门的检验检测机构和资源，组建跨部门、跨领域的公共检验检测机构，独立提供检验检测服务，所需人员编制除从质监部门划转一部分外，不足部分在县（市、区）现有编制内调剂解决，确保新机构有足够力量和资源有效履行职责。
（四）加强监管体系建设。
根据各县（市、区）乡镇、街道、工商所分布以及人口和编制情况，经省委编办备案同意，在县（市、区）乡镇（街道）设置食品药品监督管理所59个，机构规格均为副科级。每个派出机构核定3-5名行政编制，配置必要的技术装备。同时，在农村行政村和城镇社区设立食品药品监管协管员，由行政村、社区工作人员或现有相关协管员兼任，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。统筹解决协管员薪酬和工作经费，保证基层监管网络有效运行。
（五）构建部门联动机制。
为确保监管责任落实到位，漳州市对市、县两级食品药品监管机构进行了重新“三定”，合理划分食品药品监管部门和农业、海洋渔业（水产）等有关部门的监管边界，切实做好食用农产品、水产品产地准出管理与批发市场准入管理的衔接。同时，进一步明确工商、质监、卫生、城管、公安、经贸、粮食等相关部门在食品药品监管方面的职责分工，各司其职，各负其责，建立与监管部门密切协作的联动机制，形成监管合力。
食品药品监管体制改革后存在的问题
（一）划转编制少，导致监管力量薄弱。
漳州市为全国“四大食品名城”之一，又是农业大市，全市食品生产、流通、餐饮监管对象为41135家，药品、保健食品、医疗器械、化妆品8226家，再加上地下黑作坊、家庭作坊的大量存在，监管对象多、监管任务十分艰巨。改革后，编制上面临的主要问题：一是行政编制缺口大，全市食品药品监管系统核定369个编制，远不能满足食品安全保障及食品产业发展的需要，尤其是大部分基层所只有3-4名行政编制，监管力量十分薄弱。二是事业编制调剂难，按照中央提出的财政供养人口五年内只减不增的要求，事业编制以2012年底为基数，不得突破。此次食品药品监管体制改革，若要设立事业性质的监管执法队伍，就必须在事业编制总量内进行调剂，难度很大。
（二）机构人员新，影响监管效能的发挥。
食品监管从改革前的多个部门负责的分段式监管到改革后由一个部门负责的全程式监管，不仅是监管方式的巨大转变，同时也对监管机构和人员提出了更高的要求。但现实情况是，新组建的食品药品监管机构由条管改为块管，一时无法实现与地方政府各部门顺畅的沟通协调。食药监系统人员除了原来药监系统的人员外，还有来自工商、卫生等部门的人员，素质参差不齐，此外新设立的基层所还要解决办公场所、经费等问题。可见，新机构、新人员需要一段磨合期，对监管效能的发挥必然产生一定的影响。
（三）改革不同步，监管资源无法充分利用。
工商部门拥有较坚实的基层执法力量，质监、药监部门拥有相对完备的技术人才和检验检测手段，三者有效结合，才能发挥各自优势，但此次改革只有食药监系统下放，工商、质监系统仍为条管机构。改革不同步，管理体制不一，不仅增加了机构和人员，也造成了市场监管项目重复建设和资源浪费，不利于监管工作的有效开展。
进一步改革完善食品药品监管体制的建议
加强食品安全监管的当务之急，是调整理顺监管体制，形成监管合力，这是治本之策的中心环节。鉴于食品药品安全监管具有很强的专业性、技术性、特殊性，为保证党和政府加强食品药品安全监管的政令畅通，减少地方保护，降低执法成本，提高监管效能。提出如下几点建议。
（一）实行工商、质监部门属地管理体制。
按照食品安全法中关于地方政府“统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制”的要求，认真落实《福建省人民政府关于调整省级以下工商质监行政管理体制的意见》（闽政文〔2014〕319号）精神，进一步整合归并工商、质监、食药监等部门的职能和人员力量，调整工商、质监管理体制，改条管为块管，落实属地管理权限，探索构建统一的大市场监管体系，以实现监管效能的最优化。
（二）整合监管职能和机构，组建统一的市场监管机构。
工商、质监下放后，市一级工商、质监、食药监部门单独设置，分别作为市政府派出机构；县一级采取食药监、工商、质监部门“三局合一”的形式，将其机构和职责分别进行整合，组建市场监督管理局，同时加挂工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、食品安全委员会办公室牌子，作为县政府的工作部门，主要负责市场监督管理、质量技术监督、食品药品监督管理等。市直各开发区（台投区、高新区）根据实际情况设置机构。通过职能整合，综合工商、质监和食药监部门在监管方面的要求和措施，进一步厘清监管职责边界，实现食品从生产到流通、消费环节的连续监管，消灭不同环节间食品追溯、追踪，以及不同环节间联动监管的机制障碍，使得产品、商品、药品质量监管工作职能实现无缝对接，有助于从全局来审视和把握产品质状况，对企业产品质量方面措施更多、力度更大，构筑起全过程质量防线。
（三）整合执法监督队伍，建立技术支持体系。
县一级组建市场监督管理局后，整合划入原食品药品监管、工商、质监部门的人员编制，组建统一的市场监管执法队伍，进一步充实人员力量，实现资源有机整合，解决食品安全监管力量不足的问题。同时，突破现行部门分割的体制弊端，进一步整合食药监、质监、农业、海洋渔业等部门的食品检验检测资源，构建跨部门的“大食品”检验检测体系。鼓励和支持社会力量兴办第三方食品检验检测机构，形成政府检测机构与民间力量相互补充的食品安全检验检测技术支撑体系。县一级通过食药监、工商、质监部门窗口业务整合和流程再造，各项网上审批业务的整合集成，可以推进行政许可事项的一条龙办理，减少企业办事环节，实现窗口服务统一、便民、优化、高效。
（四）整合基层监管力量，构建基层监管社会共治格局。
按照精简、统一、效能的原则，将基层工商所、食品药品监管所的职责进行整合，组建市场监督管理所，作为县级市场监督管理局的派出机构，实行双重管理、以条为主的管理体制，并纳入乡镇公共安全监管体系，建立健全协调机制。采取政府购买服务的方式，在农村和城镇社区聘用市场监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责，实现乡镇基层食品等公共安全网格化管理，有效解决基层一线“看得见的管不着”的问题。
（五）健全安全监管机制，形成食品安全监管工作合力。
一是综合协调机制。加强对食品药品安全工作的组织领导，健全综合协调机制，进一步形成食品药品安全监管工作合力。健全政策法规体系，统筹推进食品监管和药品监管、综合监管和具体监管、城市监管和农村监管、专项整顿与示范创建，逐步建立起以预防为主、有效干预、快速反应为核心，以政府监管、行业自律、社会监督相结合的食品药品安全监管新模式。二是科学评估机制。建立健全食品药品安全风险监测评估体系，加强对食品药品中有害因素的检测和风险交流，对食品药品安全隐患和风险做到早发现、早预防、早整治、早解决，防患于未然；建立食品药品安全监管综合评估体系，客观评估各级政府及监管部门的工作绩效，促进政府及其有关部门监管责任的落实。三是责任追究机制。进一步完善食品药品安全“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业负首责”的责任体系，严格落实责任追究制。各有关监管部门要做到各司其职、各负其责、守土有责、尽职尽责。尤其要真正落实企业作为食品安全第一责任人的责任，依法惩处违法违规行为。对严重违法违规的，要按照新的刑法修正案，加大对食品药品安全犯罪的刑罚力度。四是宣传教育机制。积极开展食品药品安全知识进农村、进社区、进学校、进企业活动，广泛宣传食品药品安全法律法规和科普知识，全面提高公众的食品药品安全意识和自我保护能力，切实提高从业者的责任意识、诚信意识、法律意识和质量安全控制能力，在全社会形成人人关爱生命、珍视健康，人人关注安全、参与监督的良好氛围，筑牢食品药品安全最后一道防线。
（作者单位：福建省漳州市机构编制委员会办公室）