魏建一
〔内容提要〕党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了部署，明确了建设中国特色社会主义法治国家的性质、方向、道路和任务。提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。在经济发展中，为建设精干、高效、廉洁的政府系统，使行政机关的设置和活动有法可依，迫切需要法律提供依据和保障，也对加强机构编制法治化建设提出了明确需求。要实现机构编制的法治化，必须制定相应的法律、法规，使机构编制法律体系逐步完备起来。为行政机关的机构设置、人员编制、职责权限及开展活动提供法律依据和法律保障，需要进一步完善行政组织规范，加强机构编制管理体系建设，完善机构编制法律规范，形成机构编制法律监督体系和行政预算约束机制，实现机构编制管理向法治化转变，促进法治政府建设。
地方机构编制管理工作是行政体制管理的重要组成部分， 是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。推进机构编制管理法治化建设， 是实现依法治国目标的重要组成部分。机构编制（以下简称编制） 作为国家重要的行政资源， 其管理具有很强的专业性和技术性。编制部门担负着政府机构改革和机构设置、职能划分、编制配备等职责， 其管理的法治化程度直接影响到法治政府建设的进程。推进编制立法， 提高编制法治化水平是全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。编制管理要根据中央深入推进科学立法、加强重点领域立法的要求， 实现编制立法和深化改革相衔接， 做到重大改革于法有据。探索编制立法要注意几个问题。
推进编制立法建立完善的编制法律规范体系
行政组织法是有关行政组织管理的法律规范的总称， 它包括行政组织的法律地位、组织机构、人员结构、活动原则、领导方式、会议制度、机构设置、人员编制、职责范围等方面的法律规定。通过行政组织法把行政机关的性质、任务用法律形式固定下来， 是行政机关及其人员产生和行使职权、进行管理活动的法律依据。
其中， 有关机构设置、人员编制、职责范围等规定在法学上称为行政编制法或行政机关编制法。正是从这个意义上说， 行政编制法是行政组织法的一部分。行政机关组织法的基本形式主要表现在，一是行政机关组织方面的法律， 是全国人民代表大会制定的行政组织方面的准则， 如《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》等。二是行政组织方面的行政法规， 是由国务院制定的行政组织方面的准则。三是行政组织方面的规章， 是由国务院各部委， 以及省、自治区、直辖市人民政府等行政机关制定的行政组织方面的准则。
国家在《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》中对各层次的行政机构的设立、撤销或者合并和行政编制的审定权等有所规定。但是， 由于我国立宪和立法追求条文的简约， 因此，宪法和法律、法规、规章中的有关规范未能体现出编制管理从体制到方法、从实体至程序、从内容及形式的完整管理制度和规范体系。法律中原则性的规定难以兑现， 相关规定形同虚设， 人为因素凸现。编制管理缺乏法律依据， 机构改革的成果缺乏法律保障。法治思维的缺失和制度的缺陷导致管理权限不明、程序不清， 随意设立机构、增加层次、提高规格时有发生， 越法而行的弊端， 降低了编制管理的法定性， 造成机构编制的拥塞和公共财政的负担，影响了机构设置的架构平衡和行政效率。因此， 需要推进编制立法完善行政组织法律规范体系， 将在编制管理实践中形成的政策、措施上升为法律规定或提升规范效力层次， 使其运用具有法律依据。
所以， 需要专门制定科学有效的编制法律， 形成完善的行政组织法律规范体系， 使编制工作依法而行、有据可依， 增强编制工作的实效性、严肃性和稳定性， 确保编制管理和机构改革在法治规则下进行。行政机关组织法从行政区域层面可以划分为中央行政机关组织法和地方行政机关组织法。中央行政机关组织法， 主要指国务院组织法， 以及各部委的组织通则或实施条例； 地方行政机关组织法，主要指地方各级人民政府组织法； 其他行政机关组织法， 主要包括民族区域自治、地方行政机关组织法、特别行政区机关组织法等。行政机关组织法从内容性质可分为行政机关组织法和行政机关编制法。行政机关组织法， 规定各行政机关的法律依据、组成结构、职责权限、规章制度、工作程序和活动原则等内容。行政机关编制法， 规定各行政机关的机构设置、人员编制、主要职责， 规定行政机关设置的具体程序等内容。
推进编制立法建立完善的编制法律规范体系党的十八届四中全会把形成完备的法律规范体系作为建设中国特色社会主义法治体系的首要任务， 编制工作也要切实加强编制立法， 完善编制法律规范体系。立法是编制管理的前提和条件， 编制部门必须树立法律意识， 用法治思维法治方式开展工作， 善于通过法律来规范编制管理， 以确保编制的制度化、规范化、有序化， 把编制管理纳入法治轨道。从管理源头上夯实立法基础， 做到重大改革于法有据， 机构改革必须有法律保障， 在改革中取得的成果必须以法律形式固定下来， 同时用法律、法规指导今后改革， 使行政管理纳入法治化道路，通过立法推动各项领域改革。为此， 需要加强编制立法， 为行政机关的活动提供基本规范和程序。随着各项改革的不断深化， 行政机构和职权的调整势必要求法律作出回应。目前， 一些地方存在编制管理不规范、决策程序法定化程度不高等问题， 尚未形成完善的编制法律规范体系。这势必影响改革的整体平衡性， 造成政府职能转变不到位，出现“监管真空”、机构重叠、职责交叉、权责脱节和效率不高等问题。改革中出现的这些问题， 需要通过建立完善的编制法律规范体系对违反编制管理规定的行为进行规范。建立完善的编制法律规范体系关键在立法， 要加快编制法律规范体系建设，使编制管理有法可依、依法进行。通过立法， 依法对编制进行规范管理， 实行法定申报、论证、决策、监督程序。制定编制法可以提高编制管理的法律地位， 用法律制约编制审批的自由裁量， 对违法行为依法查处。保证行政机构设置、编制配备及其运行机制有章可循， 这是依法治国基本方略对编制工作提出的新要求。要加快编制立法， 构建起规范完善、内容具体、易于操作的编制法律规范体系。完善的法律规范使人们有了遵循标准， 可以大幅度减少行政管理成本。
目前， 我国有关编制的条例有《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》。但由于对编制管理机关和管理的依据、规定、标准等比较笼统， 缺乏权威性。以往中央曾多次下发规范性文件要求加强编制管理。但由于这些规范性文件还没有上升到法律的高度， 具体规定上内容不完整、过于简单、弹性较大、刚性较弱，各地重视程度不够。只有将编制管理上升到法律高度， 用法律明确编制的法律责任， 对违反编制法律的行为用法律形式明确惩罚规定， 用法律严格规定责任归属， 除承担经济责任和行政责任外， 情节严重的还要追究法律责任， 才能切实维护编制管理的严肃性， 从根本上遏制编制膨胀问题。制定编制管理规范总的来看， 我们有两个可供选择的思路， 一是像多数国家一样， 在宪法或组织法中增设有关编制管理的规范， 细化以往过于原则的规定， 使之成为可操作的规范； 二是保持宪法与组织法的相对稳定， 在宪法、组织法之外， 单独制定编制管理的法律。对于上述两种选择， 后者更为可取， 即制定一部或若干部有关编制管理的法律， 作为组织法的组成部分。这样做的好处是， 不至于与现行法律体系发生较大的冲突， 有利于提高立法效率， 可不涉及稳定性强、涉及面广、修改程序复杂的宪法和组织法， 这样比较符合我国的实际情况； 可以突出编制管理工作的重要性和特殊性， 提高编制管理的法治化水平和地位， 形成廉洁、高效的政府架构， 解决法治化程度低、权威性和执行力不高的问题； 可构成严密的编制法治监督体系， 解决监督范围不明确、目的不清晰、程序不健全、机制不完善以及监督机构不愿监督、不敢监督、不会监督等问题。
推进编制立法加强管理强化约束遏制膨胀
以往， 由于编制法律的缺失， 难以对编制形成有效约束。部门领导的随意性、随机性导致政出多门、各自为政。部门背后的利益造成权力“通关”，因人设事， 皆大欢喜， 结果机构增加、层次增多、职数超配， 编制减而复增。这些现象背后的制度漏洞和弊端无疑更为根本， 它揭示了管理制度、法制建设等方面的不完善， 暴露了制度笼子的缺口。编制周期性外溢问题， 不能不说与组织法体系中没有完整有效的编制管理规范有直接的关系。推动编制管理的规范， 离不开法治的引导， 这是破题的关键， 要在法治框架下促使编制管理走向规范化、制度化， 这是约束编制膨胀的根本。
党的十八大以来， 中央巡视组对47家被巡视单位的巡视报告显示， 几乎所有被巡视单位都不同程度存在“三超两乱” 问题。一些地方执行编制管理规定不严格， 超编制进人、超职数进人、超规格配备干部、超范围分设党政职务。有的全国人大代表批评当下“官满为患”， 一些地方乱设机构， 乱定级别， 领导职数和公务员人数严重超标。这些问题严重影响法治政府建设进程， 编制立法迫在眉睫。一是可以以严格的法律条件、法定程序、法定方式来规范政府职能、机构设置， 为“精兵简政” 提供法律依据。二是可以规范编制的申报程序、论证程序、决策程序、审批程序， 避免编制设置中的随意性、随机性和长官意志。推进机构、职能、权限、责任法定化， 精简审批事项， 促进机构规模科学配置， 优化编制结构。三是可以为机构改革提供法律依据， 提高各级政府部门的编制法治意识， 避免人为因素的干扰， 使机构改革纳入法制轨道。用严格的法定条件、法定程序、法定方式来规范机构改革， 使机构改革更有科学性和规范性， 使机构改革避免走过场， 取得实实在在的成果， 这是深化机构改革的根本出路。四是可以将规范性文件上升到法律高度， 解决规范性文件刚性弱、权威性和执行力不高的问题， 以法律规定对违法行为进行惩罚， 遏制部门增加编制的冲动和部门利益扩大编制的逐利性， 从根本上遏制编制无序增长的态势。
推进编制立法建立行政预算约束机制
国家要推进科学执政、依法执政和民主执政，政府机构就不要过于庞大， 老百姓养活的人就不能过多。由于预算的软约束， 导致财政资源错配， 扭曲了预算的严肃性， 造成了资金流向的盲动、机构结构性过剩和机构资源配置效率下降。所以， 要借鉴先进方法和手段， 推进编制立法建立行政预算约束机制。鉴于编制管理工作的复杂性和特殊性， 在创制编制管理法规的过程中， 有必要认真总结以往编制管理工作的经验教训， 借鉴国外编制管理的先进方法和手段， 摸索出一套行之有效的行政预算约束机制。将这种机制的规则与内容上升为法律， 应是编制管理法治化的一个重要步骤。
就国际范围来看， 编制管理与行政预算管理的关系大体上可分为： 一是内含型的， 即将编制管理含于行政预算管理之中， 主要靠预算来确定编制的规模， 控制编制的膨胀； 二是结合型的， 即将编制管理与预算管理由一个部门加以综合， 以配置职能为出发点， 调整和确定行政编制， 并进而确定预算； 三是分离型的， 即编制与预算由不同的机关通过不同的手段进行管理， 各自是独立的系统。这三种类型各有利弊， 但任何一种管理都离不开一个国家具体的政治、经济、法制和文化背景。我们一直是分离式的管理，行政预算与行政编制管理分属不同的部门， 彼此衔接不够， 确定编制时不受预算的制约。这种分离式管理只有在政府与立法、司法机关以及政府各部门之间的关系彻底理清、理顺， 法律成为行政管理唯一手段的情况下才是有效的， 否则， 这种分离式管理就只能使预算和编制管理陷入混乱和失控状态。
新修改的预算法要求将政府的全部收入和支出都纳入预算。因此， 在编制管理法治水平偏低、管理方法不足的情况下， 不宜将编制管理与预算制约分离， 需要逐步把编制管理纳入财政预算管理， 这对于堵住公共资源漏洞、降低行政成本、节约自身支出、凸现服务型政府意义重大。目前， 随着各项改革不断深化， 机构设置、编制配备、职能调整等内容较为复杂， 需要专门的机构适时研究论证。因此， 权衡利弊， 结合型的管理形式较符合实际情况。以往， 地方一些编制管理部门将预算手段和经济管理方法引入编制管理， 有效地控制了编制的膨胀， 这是探求编制管理与预算管理结合的有益尝试。在进行编制立法中， 我们应当认真综合各方的经验， 将编制与预算结合， 预算公开实施社会监督， 将编制管理纳入法治化轨道， 并使其成为编制法律的重要内容， 体现“政府的全部收入和支出都应纳入预算” 的法律要求。
推进编制立法形成严密的法治监督体系
权力缺乏有效制约， 是法治中国建设必须面对的难题， 建设法治国家、法治政府需要从根本上解决权力制约问题。法治的重心是制约和控制权力、限制权力膨胀， 构建权力制约体制， 形成对行政权的有效制约， 防止权力滥用和异化。不以独立于权力系统之外的法治监管为最终追求的制度设计， 都会因权力的膨胀而出现裂缝。因此， 必须推进编制立法， 规范编制管理， 促进编制法定化， 用法律手段把权力之手管住管好。编制法定化的关键是要形成严密的监督体系， 完整的法治体系不仅包括立法、执法、司法、守法等法律实施环节， 而且包括保障法律运行的监督体系。制定编制法使编制管理由以往的行政监督上升到法治监督层面， 形成严密的法治监督体系是对权力运行制约的必然要求。
当前， 有法不依、执法不严、违法不究的现象较为突出。只有加强法律实施的监督， 才能确保书本上的法条变为各级领导和部门遵守的行为规范。行政机关依照法律组成， 其权力由法律授予。一是要加强监督规范行政行为主体。行政权力具有管理事务领域宽、自由裁量权大等特点， 部门利益促使各部门竞相升格、扩编、增加层次， 造成机构架构失衡。要构建严密的监督体系， 形成对编制依法运行全过程、全方位的法制化监督， 按照法定权限和程序正确行使权力， 用权必受监督， 违法必须追责。这样才能建立起配置科学、职责明确、协调有、运行顺畅的行政体制。二是加强对权力运行的制约和监督。任何违规现象的出现， 根本原因是监督和制约缺失。要结合权力清单， 不越位、不错位、不缺位， 根据具体情况采取适当的监督方式和手段， 制约乱伸的权力之手。改进编制管理机关的工作方式方法， 加强和规范法律监督和编制管理机关法律监督制度建设， 提高行政机关编制法律意识， 促进编制管理的规范。三是加强监督， 用制度管权管事管人。形成从标准到程序、从内部到外部的监督体系。建立健全裁量权基准制度， 细化、量化行政裁量标准， 规范裁量范围、种类、幅度。健全行政程序， 规范行政行为主体、权限、方式、步骤和时限。加强对政府内部权力的制约， 强化内部流程控制， 建立常态化监督制度， 及时纠正违法和不当行政行为。完善纠错问责机制， 明确问责主体， 健全问责方式和程序。四是实施对违法行为的法律监督。科学界定用权边界、责任边界和义务要求， 依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。向社会公开行政职权、权力依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项， 实现权力公开透明运行。人员编制预算接受人大审议监督，向社会公开， 实现全方位公开透明。
推进编制立法加强编制法律规范的执行
法律的生命力在于实施， 法律的权威也在于实施。编制规定不能成为“橡皮泥、稻草人”， 对违法行为要进行法律追究。以往我们发过许多有关编制管理的规范性文件， 每逢机构改革， 各级都要发出加强机构编制管理的文件， 但效果不尽人意。有些部门漠视“机构法定” 原则， 站在部门利益的角度搞变通， 提高规格， 扩充机构， 增加职数， 增加编制， 做大自己， 相关规定就像一纸空文。有些地方在很长一段时间里， 对编制方面深层次问题没有很好的研究。在日常编制工作中， 配套法规制度建设滞后， 有的甚至没有管理规定， 法治思维淡薄。习惯各部门直接对上级报批， 上级部门“就事论事”， 轻而易举地一个个批准， “雪球” 越滚越大。这种人为的状态， 导致部门规格、层次、编制、职责上矛盾越积越多。这中间的原因是多方面的， 但相关罚则规定缺失， 也是一个不容忽视的原因。
编制法律规范与所有法律规范一样， 其中应有罚则部分， 罚则规范不明就是不完整的法律规范。从以往制定的编制管理规范性文件来看， 罚则部分规定过于笼统、含糊， 是导致有关规定贯彻不力、执行不严的一个重要原因。以往有关规定中， “违反者将严肃处理”、“将追究有关机关和主管人员的责任” 等， 至于应追究何种责任、各种情节的违法行为应处以何种处罚则未做出明确规定。
为政贵在行、关键在落实， 法律的生命在于实施。从有关评估数据看， 我国的法律实施情况低于世界平均水平。在制定编制法的过程中， 必须对法律执行的条款和规范体系作出明确规定。为此， 要在立法中， 一是确立编制管理部门检查、监督、处分违法行为的合理权限和工作运行程序； 二是设定行政处分及其他法律制裁的体系； 三是明确执法部门， 使编制法律执行成为编制管理部门的重要职能； 四是在监督、执行、处分过程中协调好编制部门与监察等部门的关系， 制定更加细密的规定， 特别是严厉的问责措施。总之, “建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府” 离不开编制法治化， 推进编制立法必将提升编制管理法治化程度， 有效促进法治政府建设。
（作者单位： 天津市机构编制委员会办公室）