李伟 刘同玉
〔内容提要〕“三局合一”的市场监管体制改革是2015年山东省机构改革的重点和难点,机构改革后，基层市场监督管理所能否理顺工作思路，创新监管模式，提升监管效能，是当前亟待解决的问题，也是凸显改革成效、保障人民群众共享改革成果的应有之义。该课题紧随机构改革步伐，联系当前广受关注的食品药品安全热点，对基层市场监督管理所职能运行情况和存在问题进行调研，对比过去“九龙治水”管理乱象找出“痼疾”，探索市场监管综合执法，运用“智慧监管”手段，破解监管难题，提升监管效能，构建市场监管长效机制。
2014年6月，山东省委、省政府下发《关于市所”的原则分别设置了镇街工商所和镇街食药监县政府职能转变和机构改革的意见》（鲁发所，镇街食药监所人员、编制主要从镇街工商所划〔2014〕11号），正式拉开市县政府机构改革的序转。在实际工作中，由于各镇街地域面积大、人口幕。2015年2月，寿光市在省、潍坊市确定的改革多，食品安全、市场监管头绪多、任务重，工商、框架内,结合本市实际出台了《寿光市人民政府职食药监部门“一镇一所”的监管模式，造成职能交能转变和机构改革实施意见》及8个配套文件，截叉、边界不清，再加上编制、人员力量分散，人员止4月份，改革涉及的各项工作已全部完成。在改年龄结构老化，专业能力不足，监管执法疲于应革中寿光市务实高效，大胆创新，特别对基层市场付。监管模式进行了积极的实践与探索，取得了一定的成效，也遇到了一些困难，值得深入探究。
改革主要做法
1·优化机构设置，强化基层监管。
早在2013 3年食品药品工商质监管理体制改革中，为强化镇街监管力量，寿光市按照“一镇一所”的原则分别设置了镇街工商所和镇街食药监所，镇街食药监所人员、编制主要从镇街工商所划转。在实际工作中，由于各镇街地域面积大、人口多，食品安全、市场监管头绪多、任务重，工商、食药监部门“一镇一所”的监管模式，造成职能交叉、边界不清，再加上编制、人员力量分散，人员年龄结构老化，专业能力不足，监管执法疲于应付。
2015年机构改革，寿光市对食药监管理体制改成效，也遇到了一些困难，值得深入探究。革进行进一步调整完善，优化机构设置，整合质监局、工商局、食药监局，组建市场监管局。将镇街工商所和食药监所进行整合，组建镇街市场监督管理所，在重点地区设立了双王城市场监督管理所、蔬菜批发市场监督管理所，全面负责辖区内工商、质监和食药工作。为16 6处基层市场监管所核定编制180 0名，另外，在每个村居、社区聘用1—2名市场监管信息员，增强监管力量。
2·突出重点领域，配强食安监管力量。
2015年7月出台了《关于进一步加强食品药品监管有关工作的通知》，进一步强化食品药品监管工作，特别强化市镇两级食安委、食安办的职能，发挥好其对食品安全监管工作的协调、指导、监督作用，明确食品药品监督管理局专职副局长为正科级；镇（街道）配食品药品监督管理所专职副所长1名。职能、领导职数明确后，使得基层食安办任务更加专一，责任更加明确，协调更加顺畅，反应更加快速。
职能运行情况及取得的初步成效
整合成立基层市场监管所，并不是简单地将工商、质监、食药等部门的监管力量进行物理合并，而是要通过对各种市场监管力量的优化整合，以图发挥出“1+1>2”的效果。
1·拓宽宣传渠道，提升群众认知度。
为加强改革宣传力度，营造有利的改革氛围，市电视台、寿光日报等新闻单位开展了多种形式的宣传活动;市编办制作了图文并茂、简洁明了的改革框架图，在报纸、微信等传媒载体上刊发、转发；市市场监管局以国家“文明城市”和“食品安全示范市”创建工作为契机，大力规范和提升食品药品市场，在全市975个行政村都发放了宣传磁带、光盘、漫画、手册、业务明白纸等材料40000余份，与移动信息平台联动，向所有食品生产经营业者发布食安信息20000余条，形成了以创建促监管、以监管促提升、以活动促宣传、以宣传助监管的良性循环。一系列宣传活动有力营造了干部群众支持改革、参与改革的良好氛围。
2·科学调配人员，充实基层一线。
按照编制部门核定的编制数，严格实行人员编制实名制管理，按照“职清岗明”、“精局强所”的目标对人员重新整合理顺，解决人员混编混岗问题，促使力量下沉基层。下一步，机构编制部门在制定用编计划时要向基层食药监管工作人员倾斜，人社部门统一招考素质较高、紧缺专业人员。同时，在编制限定范围内，采取多种形式补充基层监管人员。整合现有镇街协管员和村（社区）信息员，组建了食品药品监管协管员队伍，下一步将制定科学的聘任制度和财政供养办法，继续强化协管员队伍建设，根据承担的任务和完成情况，给予一定财政补贴。形成“政府负总责，部门具体负责，上下联动，齐抓共管，分区划片，包干负责”的食品药品安全监管良好局面。
3·加快业务融合，创新监管方式。
一方面改革传统的诸如“巡查制”、“拉网式”检查等监管手段，针对辖区食品经营业户的不同业态，分为A、B、C三类管理，对每类业户不定期采取重点抽查、专项抽查、随机抽查等方式，强化日常监管；另一方面针对重点场所、重点单位、重点品种存在的突出问题，集中力量开展专项治理。镇街监管所采取“全员办案、全员监管”的模式，分成两个组别。一类是行政服务组，主要负责完善案源信息登记台账，强化案源信息收集和利用，窗口服务积极推行“四清”工作法：表格一次性发清、受理一次性审清、咨询一次性讲清、材料一次性收清。另一类是行政执法组，各所向辖区内市场主体发放标有工作人员姓名、电话、邮箱等的“便民服务卡”，方便及时联系。对群众需求坚持做到“三办”：好事快办、急事急办、特事特办；“三无”：上门服务无距离、群众利益无小事、服务项目无大小。
监管所运行以来，围绕关系人民群众生活质量、生命安全问题，开展了整治“五小行业”、监管“四品一械”、打造“校园安全营养厨房”等多次专项活动，共现场整治各环节经营者214次，取缔不达标小餐饮9家，办理简易程序案件32起、一般性程序案件26件，上报药品不良反应3例、医疗器械不良事件1例，保持了食品药品监管高压态势。查处各类违法案件20起，未发生行政复议、行政诉讼被撤销或败诉的案件。
积极探索镇级综合执法
现行执法体制下，乡镇存在市场监管、农业、城管、环保等多支执法队伍，执法部门各自为战，缺少协调配合，难以形成合力，且容易导致权力边界不清，出现多头执法、重复执法，给企业、群众增加负担。为解决基层行政执法主体交叉、权责不清、效率不高等问题，寿光市选取羊口镇、侯镇、古城街道三个镇街先行试点综合执法。
1·搭建综合执法平台。
组建综合执法办公室。抽调市场监管、住建、国土、环保、农业等部门在编行政执法人员派驻综合执法办公室，组建综合执法队伍。在日常巡查中发现市场监管领域违法苗头或行为，综合执法中队及时行使制止权，市场监管执法人员牵头，调集环保、城管等执法人员快速反应赶到现场给予解决。目前通过综合执法对辖区重点区域、主要道路，投诉频繁、媒体曝光的主要商铺、摊点，进行了集中排查治理。
2·完善配套措施。
试点镇负责配备执法车辆、执法记录仪、照相机、摄像机等执法装备设施。新上岗执法人员由市政府法制办负责培训并办理执法证，统一执法标识和服装。镇级综合执法工作所需经费列入同级财政预算，由财政全额拨款，综合执法严格实行收支两条线，罚没款统一纳入财政专户，统一使用财政部门规定的罚没票据。
3·统一使用行政执法平台。
将行政执法电子监察系统增加试点镇综合执法功能，所有行政处罚案件都要纳入行政电子监察，使各项执法数据得到灵活运用。
镇级综合执法体制改革实现了部门整合，有利于改变部门分割的局面，减少重复执法、盲目执法。对于老百姓而言，综合执法可以使民众明确执法程序，便于民众监督，给老百姓提供更加便捷有效的服务。
几点建议
从基层市场监管所运行情况来看，整合容易融合难，职能融合、流程再造、厘清权限、统一标准、凝聚人心，是摆在我们面前必须着力解决的重大问题。笔者认为，当前尽快度过磨合期是第一要务，应结合商事制度改革、信用监管、信息化建设等市场监管体系重要环节，在转变职能、深化改革、创新监管模式上下功夫。
1·切实提高执法人员整体业务素质。
基层市场监管所处在执法的“前沿阵地”，直接面向基层老百姓。在依法治国新常态下，基层监管所更应加强法治观念，规范执法程序和办案行为，提升执法人员整体素质。一方面要加强思想政治教育，树立清正廉洁、秉公执法的思想作风和工作作风；另一方面要加强法律法规学习，善于运用法律法规处理“疑难杂案”；更要加强基础业务学习，真正做到“学以致用”，落实案件主办人制度，实行案件承办责任制。
2·大力推行监管信息化。
随着市场经济的发展，造假售假、虚假宣传、传销诈骗、套取预付费等行为花样翻新，屡禁不止，相对于违法成本，仅凭行政处罚已不能对违法者起到教育和警示的作用。在这样的背景下，信用监管越来越受到重视。信用监管的核心即实现“一处失信，处处受限”，要尽快落实《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，整体实现档案管理、人员培训、数据统计、日常监管、专项行动等工作的信息化。建立食品药品安全信用平台，严格执行企业信息公示制度，让违法经营者在承担经济制裁的同时，付出巨大的信用成本，促进经营者自律；另一方面整合信用信息，健全“黑名单”制度，以信息公示为先导，推动信用信息整合、共享和运用，让不落实安全责任的企业受到行政监管和市场规律的双重惩戒，真正实现“一处违法、处处受限”，倒逼生产经营者不断提高安全意识、法律意识和守信意识。
3·内引外联，搞好“四个借助”。
第一，市场监管系统内部要建立起“局所联动、所所联动”的全新工作机制，减少中间环节，加快反应速度，提高行政执法效率。第二，要积极争取外部支持。当前，基层执法与地方经济利益之间还存在一定的矛盾，行政执法还得面对“促进地方经济发展”这个“软屏障”，往往受到不同程度的干扰。基层所要主动向当地党委政府多汇报、多请示，特别是对重大案件和涉及招商引资企业、骨干重点企业等敏感性的案件，要事先向当地党委政府做好汇报，以争取工作的主动。第三，强化部门沟通协调机制，在扩权强镇试点基础上探索更大范围的联合执法。建立完善案源信息互通共享和案件相互移送机制，善于搞好“四个借助”，即借助公安部门的强制手段，借助法院强制执行手段，借助消协维权手段，借助媒体监督手段。横向建立镇（街道）、市场监管所和行业主管部门“职能互补、联防联动、齐抓共管”的监管组织体系。同时要规范更加理顺的执法程序，比如实行综合执法后，相关职能部门只负责行政许可，行政处罚由综合执法办实施，或者一并将行政许可权下放至乡镇，便于与行政处罚权相结合，利于综合执法办开展工作。
(作者单位：山东省寿光市机构编制委员会办公室)