尚 敏 魏祥芳 邱 波
〔内容提要〕按照《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号， 以下简称《指导意见》） 文件精神， 本文分别从省国资委、省交通运输厅、省水利厅等省政府部门（省属文化企业、金融企业不纳入本文的研究范围） 履行出资人职责情况的视角， 在对省属国有资产公司深入调研的基础上， 通过对各自监管现状进行描述和分析， 找出监管主体分散、监管效率不高、职责定位不明晰、责任划分不明确等问题。从机构编制管理的角度， 提出如何进一步改革完善省属经营性国有资产管理体制、科学界定政府国资监管部门与相关企业的边界、厘清出资人职责与行政管理的关系等方面的对策和思路。
2015年8月， 中央印发《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22 号， 以下简称《指导意见》） 强调， 深化国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律， 坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则， 坚持权利、义务、责任相统一， 坚持激励机制和约束机制相结合， 进一步完善国有资产管理体制， 以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置、推进经营性国有资产集中统一监管， 使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。
国有资产监管的理论基础
国有资产是指所有权属于国家所有即全民所有的资产。按资产的性质， 国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。经营性国有资产是指将国有资产注入企业形成投资性资产， 在经营活动中讲求投资回报， 实现保值增值。事业性资产是指国家向行政事业单位拨款形成的非经营性资产， 包括政府机构、军队以及文化、教育、卫生、科研、新闻、司法、社会福利等行政单位或事业单位所占用的国有财产。资源性资产是指属于国有的土地、矿藏、森林、水流等国有资产， 可分为两部分： 一部分是国家占有的土地； 另一部分属于探明或者没有探明的潜在的矿产资源等自然性资产。如果国家以土地使用权或探矿权、采矿权、海域使用权等自然资源的使用权作价出让， 就转变为经营性国有资产。本文研究范围是不含金融类和文化类在内的省属经营性国有资产。
国有资产监管是指履行出资人职责机构作为国有资产所有者， 以国有资产产权为调整对象， 依法对指定或所属国有企业占有使用的国有资本所开展的经营管理活动进行监督管理， 其任务是维护国有资本的安全、完整、不受侵犯， 防止国有资产流失， 确保国有资产保值增值。根据同级人民政府的授权， 目前， 国资委和部分政府部门依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规履行相关国企出资人职责。
履行出资人职责机构是指根据本级人民政府的授权， 代表本级人民政府履行出资人职责的机构和部门， 包括按照法律法规设立的国务院国有资产监督管理委员会和地方人民政府国有资产监督管理委员会， 其职能是根据本级人民政府的授权， 代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要， 可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责， 依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。
省政府相关部门履行出资人职责情况
1.省国资委履行出资人职责情况。
按照党的十六大作出的建立国有资产管理体制的制度安排， 2004年2月， 云南省人民政府国有资产监督管理委员会作为云南省人民政府直属正厅级特设机构组建成立。至今， 国资委监管是现行国有资产监管的主要形式。目前， 省国资委根据云南省人民政府授权， 依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律法规， 代表云南省人民政府对18户纳入云南省财政预算管理的省属企业（不含金融类、文化类企业） 履行出资人职责， 对国有资产进行监管， 承担所监管企业国有资产保值增值重任， 推动国有经济布局和结构调整。云南省国资委国资监管分为企业领导管理、法制建设、规划发展、统计评价与财务监督、产权管理、考核分配、监事会工作、党建工作、纪检监察、机关党建、国企改革和资本运营12个业务板块。
省国资委确立了以国资委为监管主体的国有资产出资人代表制度， 建立了法规政策、资产保值增值、保值增值责任和安全防控体系为支撑的四大国资监管体系， 实现了国有资产出资人逐渐到位， 按照监管科学化、产权多元化、资产证券化、人才市场化、事权服务化的监管思路， 规范国资监管流程， 科学划分国资监管机构与企业之间的管理边界， 促进出资人职责层层到位； 依法理顺出资人关系， 明确监管职责， 确保监管到位， 建立和完善“国资监管机构———资本运营机构———生产经营企业” 三级监管体系， 探索授权和委托经营等方式， 强化国有资产出资人主体责任。强化国资监管的战略导向、激励约束、服务支撑、日常监督、企业党建五大职能。
云南省国资委监管的18户省属企业， 2013年资产总额为6800多亿元； 2014年为7800多亿元， 2015 年6月为8300多亿元。其中， 6户省属企业入围2013 年中国企业500强。总体来看， 实现了国有资产的保值增值。
2.部分政府部门履行出资人职责情况。
省属国有企业（不含金融类、文化类） 中， 除以上由国资委履行出资人职责的18户国企外， 云南省公路开发投资有限责任公司和云南省水利水电投资有限公司分别由云南省交通运输厅和云南省水利厅履行出资人职责。
3.存在的主要问题。
从党的十六大确立了国有资产出资人监管体制后， 虽然有力提升了国有经济发展质量和运行效率， 但政企不分、政资不分问题依然存在， 国有资产监管从政府部门到企业还存在越位、缺位、错位的现象。这些问题一定程度上影响了国有资产监督管理职能作用的有效发挥， 制约了国有企业健康发展。从机构编制管理的角度来看， 主要表现在以下两个方面：
首先， 国资监管体制还没有完全理顺。现行的国有资产管理体制虽逐步完善了国有资产出资人制度。但由于相关法律的规定， 带来国有资产出资人的多元化， 具体表现为： 一是履行出资人职责和政府公共管理职能的分离还不到位。无论是国资监管专门机构， 还是省政府授权的履行出资人职责的相关政府部门， 其职责定位还不够明确， 政企不分、政资不分问题仍然存在。二是监管主体多元， 监管效率不高。由于省属经营性国有资产分属于不同的监管体制， 云南省交通运输厅、云南省水利厅等部门对所属企业的监管目标和方式与云南省国资委不一致， 从而造成了各自为政， 信息不对称、沟通不畅等问题， 增加了监管成本， 产生了资源浪费， 降低了监管成效。
其次， 国资监管的边界还不够清晰。目前， 国有资产出资人监管的边界还不清晰， 国资监管越位、错位和缺位的现象仍然存在。政府做了企业的事， 企业又做了本应由政府做的事， 严重影响了国有企业充分参与市场竞争， 阻碍了国有企业走向市场、成为真正意义上的市场主体。
对策和建议
《指导意见》提出的要以管资本为主推动国资监管部门的职能转变， 是对国有资产监管体制的重大变革， 对推进国有企业改革， 提高其经营效率具有积极意义。这表明国有资产监管要从过去的既管资产、管投资、管经营、管监督、管人事、管收入， 大事小事都过问的企业“婆婆”， 转变为严格限定以股东身份履行出资人职责， 不直接插手企业生产经营活动， 充分尊重企业自主经营权和法人财产权的“老板”。按照这一工作思路， 针对目前省属20户经营性国有企业履行出资人职责部门的履职现状及存在问题， 从机构编制管理部门业务工作的角度， 提出如下对策和建议：
1.进一步转变政府国资监管部门职能。
在现行《中华人民共和国企业国有资产法》未修订的情况下， 无论省政府授权哪个部门代表政府对省属经营性国有企业履行出资人职责， 都必须进一步转变管理观念、转变政府职能， 注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求， 推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开， 切实增强企业活力， 提高国有资本运营效率； 该管的科学管好， 严防国有资产流失， 确保国有资产保值增值。
具体来说， 就是按照《指导意见》精神， 在深化国有企业改革中要遵循市场经济规律和企业发展规律， 坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则， 坚持权利、义务、责任相统一， 坚持激励机制和约束机制相结合， 采取一级或二级授权的方式， 组建国有资产投资运营公司。从目前的国资委（政府相关部门）、国有企业两个主体， 进一步转变为国资委、国有资本管理机构（国有资本投资、运营公司）、国有企业三个主体。这三个主体各承担不同的职责和使命， 从而形成新的国资监管体制架构。按照这样的制度设计， 国资监管部门才能从过去的管企业（管人、管事、管资产相结合） 转变到以管资本为主， 从关注国有企业转变为赣关注国有资本， 从关注企业经营管理转变为更加关注资本价值管理， 从资本监管角度牢牢把握出资人的角色定位， 理顺与其他政府部门、出资企业的关系， 聚焦资本流动、资本周转、资本布局、资本结构等关键环节， 通过强化资本运作， 切实行使好出资人的权利和义务， 逐渐把其他职责交还企业， 交还市场， 使国有企业真正成为市场竞争主体。
2.科学界定监管边界。
作为机构编制管理部门， 应当牢牢把握出资人代表的职能定位， 以行政审批制度改革为契机， 对照已公布的监管机构的权责清单和“三定” 规定， 认真梳理监管部门职责， 进一步明确和规范国资监管机构行权履责的范围和程序， 坚决调整、精简、优化国资监管事项， 进一步明确履职边界， 推动国有资产监管从管企业为主向以管资本为主转变。明确国资监管部门只履行国有资产监管职责， 不履行政府公共管理职能， 做到不缺位、不越位、不错位。把工作重点放在管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上； 将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业， 将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业， 将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。通过理顺管理体制、创新工作机制、规范管理模式， 让政府国资监管部门和所监管国企更好地发挥各自的功能作用。
3.稳步推进经营性国有资产集中统一监管。
按照《指导意见》关于“以管资本为主推进经营型国有资产集中统一监管” 的要求， 在采取一级或二级授权的方式， 组建国有资产投资运营公司， 获得有效的国资监管实践经验的基础上， 稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系， 具备条件的进入国有资本投资、运营公司。最终实现将不同的经营性国有资产统一于规范的体制之下， 按照统一制度规范、统一工作体系的原则， 加强国有资产监管工作， 降低监管成本， 提高监管效率， 切实改变把国有资产“国家所有” 的性质当成“部门所有” 的现象， 减少推诿扯皮， 提升国有资产的整体运营和监管效果， 杜绝国有资产流失。从而有效推进本地区国有资产的布局和结构调整， 促进不同类别的经营性国有资产在对比中实现良性竞争和有序发展， 让国有企业在云南经济社会发展中真正发挥其支撑作用。
（作者单位： 云南省机构编制委员会办公室）