龚志辉
〔内容提要〕常州市编办紧紧围绕党的十八大关于“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”要求，完善机构编制监管举措，创新机构编制评估机制，破解控编减编难题，全市机关事业单位在职人员自2014年以来连续两年实现负增长，机构编制管理呈现科学化、规范化、法治化的良好态势。
树立法治理念，制度设计全规范
2013年初，常州市编办在开展前期调研、反复论证、多方征求意见的基础上，形成了《常州市机构编制评估办法》（以下简称《办法》）。《办法》分为总则、评估内容和指标、评估方法和程序、评估结果使用和附则等5章18条，实现“五个规范”。
一是规范评估内容。包括职能履行情况；机构设置情况；编制执行及人员配备情况；登记管理情况；单位设立、重大职能调整以及其他需要评估的内容。二是规范评估指标。包括职能履行指标，机构设置指标，编制配备指标，其他评估指标等。三是规范评估方法。评估一般采用定性评价和定量评价相结合、评估对象自评与评估部门实地评估相结合的方式进行。实地评估时主要通过个别访谈等方式进一步核实掌握有关情况，时间简短，针对性强。四是规范评估程序。包括送达评估通知、部门（单位）自评、梳理问题、实地评估、拟写报告、反馈意见、落实整改、总结汇报等。评估不进行台账检查，不增加部门和基层麻烦，而是强化了编办在准备阶段、分析阶段、总结阶段的评估职责。五是规范结果运用。评估结果作为深化政府机构改革、事业单位改革决策的重要参考依据和对评估对象年度绩效考核、调整机构编制事项的重要依据。
注重融合联动，职能转变全督导
实践中，常州市编办注重将评估与正在开展的简政放权改革中心工作紧密融合，突出职能在机构编制管理中的龙头地位，全面督促指导部门推进职能转变，彻底改变了仅督查机构编制“数字”的传统管理模式。
一是以部门协作推进职能转变。充分发挥组织、编办、人社、财政四部门协作机制，通过定期联席会议、发送《机构编制信息》通报被评估部门职责履行情况和职能转变对策建议，在共享信息的同时扩大机构编制评估影响。将评估工作与“三责联审”相结合，借势借力，在提高评估站位的同时强化职能转变督导的权威性。二是以处室联动推进职能转变。无论是梳理分析部门职能配置、履职方式存在问题还是提出职能转变对策建议，均由督查处牵头，审改、行政、事业等处室参与论证和完善。由于处室联动评估，促进了机构编制管理与其他职能处室牵头的行政审批制度改革、机构改革和购买服务（职能转移）、事业单位改革和综合执法改革等工作良性互动，大大提高了评估实效。三是以绩效考核推进职能转变。2014年以来连续两年开展市级机关深化改革转变职能考核，将优化履职方式与创新职能转变作为重要考核指标，促进部门对评估意见中指出的履职偏差及时整改，重组并优化内设机构职能配置，在明确部门定位、加强政策统筹和综合协调职能的同时，进一步加大向市场和社会转移事务性、微观性职能力度，全面深化简政放权各项改革。
优选评估对象，职责关系全理顺
实践中，常州市编办摒弃了拉网式、运动式的评估方式，坚持优选被评估部门，评估数量服从评估质量。通过强化问题导向，全面指导部门进一步明确职责分工，划清职责边界，理顺职责关系。
一是优选同类部门进行评估，理顺部门间关系。由于各种原因，目前有些部门特别是少数同类型部门之间职能往往存在交叉，职责关系不够顺畅。常州市编办重点对“三农”部门、卫生计生部门以及部分群团机关进行了评估。通过评估，指导农委与农工办理顺农业保险和扶持农村合作经济组织有关职能；指导卫生局与计生委理顺优生优育、宫颈癌和乳腺癌筛查等有关职能，并为后续成立卫计委夯实了优化机构设置和职能配置的基础；指导总工会、残联和红十字会健全协作互动机制，共享救助信息，避免多头审核、重复救助。二是优选下属事业单位较多的部门进行评估，理顺政事关系。按照中央有关分类推进事业单位改革文件的精神，督促部门把握履职方向，调整职能定位，规范职责任务。针对规划、民政等部门内设处室与下属事业单位边界模糊问题，指导其强化行政处室的总体规划、政策制定、标准设立、宏观指导、层级监管等工作，而对于机关承担的技术审核、微观性服务事项则逐步转移至事业单位。三是优选经济民生部门进行评估，理顺内设机构间关系。经济民生部门增机构扩编制的呼声比较迫切，常州市编办结合“三责联审”重点选择发改、旅游、国资委和教育、环保等进行评估，指导这些部门通过推行职能模块化理顺内设机构之间关系，避免出现分段管理或职责交叉的情形，如对于综合处室，主要以服务保障机关运行和加强机关队伍建设为主，将其承担的具体对外事务剥离整合到相关业务处室。
加强整合盘活，挖潜增效全提升
通过优化机构设置，常州市编办指导部门充分挖掘机构编制潜力，既帮助部门解决人手不足难题，又严格执行控编减编政策。截至2015年底，经过评估的18个部门有17个部门调整了内设机构，由于政策性安置造成超编的8家部门基本消化到位，18个部门在编人员均逐年减少。
一是整合同类或弱化机构。针对有些部门提出增设机构的要求，注重对职能相近和职能弱化处室的梳理和分析。对于职能相近机构，指导部门按照归口管理、权责一致的原则，做到一类事项原则上由一个处室负责；对于职能弱化以及不符合改革方向的机构，要求部门通过大处室制或者挂牌形式进行整合，如农委根据评估意见及时启动综合执法体制改革，归并涉农执法队伍；教育、环保通过撤一建一新设内设机构。二是加强核心处室人员配备。针对有些部门提出增加编制的要求，注重对部门核心处室人员编制情况的研判。要求部门主要以内部调剂和提高人员素质方式加强事关中心工作、全局工作方面的处室力量，指导其通过培训、选调、轮岗等方式优化人员结构，实现一编多岗、一岗多责，确保每一个编制都能得到高效利用。三是完善议事协调机构功能。由于各种原因，生态保护、重大项目建设等职能分散在许多部门，注重对部门成立的协调机构和协调机制建设运行情况进行考察。针对信息不共享或良性互动不到位的情况，指导部门明确主办部门与协办部门权限分工、细化协作协办程序、落实责任追究等规定，完善部门间协作平台和联动机制，强化议事机构运行功能。
下一步，常州市编办将加大工作力度，拓展思路，创新举措，持续推动机构编制评估取得新成效。一是强化评估效用。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》有关规定，将评估结果作为部门申请调整机构编制事项的重要依据，督促部门按照职能转变要求自觉提升机构编制存量资源使用效益。二是完善评估指标。将评估作为完善机构编制后续监管长效机制的重要内容，以类型化评估为重点完善指标体系，提高机构编制评估的精细化水平。三是扩大评估影响。积极争取领导支持，将年度评估情况纳入编委会审议议题，探索将评估程序作为机构编制决策的重要前置环节。继续加强对经济民生重点部门的评估，为全面深化改革和严格机构编制管理提供坚强保障。
（作者单位：江苏省常州市机构编制委员会办公室）