李久胜 杜娟
〔内容提要〕事业单位其历史演化和运行机制是独特的，是中国公共领域发展和改革的典型案例，事业单位占用着大量的公共资源承担着百姓衣食住行生老病死绝大部分公共职责和使命，然而现实中事业单位的发展却与其核心价值和使命即公益属性渐行渐远，对其监管机制的研究和探索尚处于初级阶段，本文尝试从事业单位公益属性出发探索基于绩效管理的监管机制，架构基于公益属性的履职绩效评价体系以及以此为基础的多元主体多维视角的监管体系。
事业单位监管问题的研究综述
事业单位是国家为了社会公益目的，由国家各级机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据人力资源社会保障部2014年的数据，全国有各类事业单位110多万个，人员编制3100多万人，集中了一半以上国有机构的科研人员、教师和医疗卫生人员。其规模庞大、形态繁杂，其变迁与我国行政体制改革有着深刻而密切的关联，在一定意义上可以说是行政体制改革的精编版，具有独特的内在治理机制。
1、国内的研究。
公益性事业单位监管制度改革受到社会各界的广泛关注，国内公共管理相关的理论界有相关涉猎研究。但总体上事业单位监管机制的认知度并不高，相关研究还处于探索阶段。以“事业单位监管”为主题在中国知网进行搜索，所得相关记录共60多条。这一记录反映，事业单位监管制度改革作为一个较新的研究领域，相关的学术研究和实务经验还不够丰富。
目前国内对事业单位监管机制研究主要集中在以下两个方面。一是对事业单位监管的重要性以及监管所包含主要内容的研究。主要成果如下，庄序莹明确了建立公益性事业单位监管制度的重要性，她认为建立公益性事业单位的监管制度是深化改革的重要配套政策。在财政资金约束条件下的公共服务提供，只有借助恰当的监管制度，才能减少浪费、提高服务质量（吴晓春，2013）；黄恒学认为，事业单位的监督管理包括三个方面：首先是组织自律。事业单位章程应当包括名称、宗旨和业务范围、组织机构（法人治理机构）、资产管理和使用的原则、章程的修改程序、终止程序和终止后资产的处理办法等。其次是监督管理的方式和内容。登记管理机关通过审查年度报告和其他相关方式对事业单位进行监督检查，主要检查是否按照核准登记的宗旨和业务范围开展业务活动，是否继续具备相关登记事项所要求的资质，有无抽逃开办资金的行为，接受和使用捐赠、资助的情况是否符合条例和其他有关规定等。最后是责罚。何文杰把加强对事业单位的监督作为公益类事业单位改革的主要内容之一。主要包括，建立事业单位绩效考评制度，将考核结果同预算的确定以及内部激励相挂钩。加强舆论监督和审计监督。建立信息披露制度，对一些事关社会公众利益的重大事项进行社会听证（黄晓洪，2009）。以上是我国学者对事业单位监管所进行的总体概括研究。二是理论界对事业单位监管的某些具体方面进行了比较深入的研究，比如事业单位财会、资产的监管以及事业单位内部控制等方面，对我国目前事业单位财会监管以及内部控制的现状、问题以及建议都进行了细致的理论研究。
目前我国事业单位监管理论研究尚处于初级阶段，在研究视角上，以借鉴国外类似机构发展理论和实践做法为主，而从我国事业单位本土化现实出发，通过我国事业单位演化历史的追溯和探究，事业单位改革现实问题和监管机制的路径研究的相对较少。在研究内容上，多数还处于理念概念描述，相对比较宏观，或多关注于内控制度等比较微观领域。在研究方法上，案例等实证研究较少，自于实践部门的探索性研究还不多见。
综上所述，对事业单位监管机制的研究，在理论创新性和结合现实的对策研究，尚需要更开阔的视角和更深入实践的研究。值得关注的是无论学术界还是理论界都将公益属性回归作为事业单位改革的切入点进行破题，但却缺少公益属性与事业单位管理的关系是什么？公益属性真正内涵？公益属性在不同类别事业单位体现的差异？公益属性是否是静动态的单一维度？公益属性与事业单位监管的关系？公益属性如何进行评价？如何以公益属性为引领带动事业单位绩效管理？如何将监管与事业单位绩效管理有机结合？本文对上述问题进行了思考。
2、国外的研究与实践。
由于事业单位是我国特有体制下的单位组织，国外并不存在以“事业单位”为名称的组织或机构，但我们依然可以从国外某些研究领域的研究成果中获取与我国公益性事业单位改革研究命题密切相关的启示。首先国外公共服务组织的监管制度研究，包括政府体制内的公共服务组织监管以及政府体制外的非营利组织监管，这个方面的研究成果将对我们的研究提供有益的研究思路、理论支撑和方法借鉴。其次，许多功能类似于事业单位的“混合型组织”，在市场化理念和新管理主义思潮的影响下，相信政府部门如能引入企业经营方式，执行行政任务和提供公共服务，提升公共服务效率和质量。第三，发达国家采用立法先行的方式，对混合型组织的治理结构、预算约束、信息披露、问责机制进行全方位的规范。
当下事业单位监管存在的共性问题
1、内部监管的形式和内容较为单一。
事业单位内部监督的主要形式是绩效评估，其主要依据是《事业单位工作人员考核暂行规定》，以采用科学合理的评估方法对事业单位公共服务供给的质量、组织效率与效益等方面进行的评价测量。对公益性事业单位进行绩效评估有利于改变当前公益性事业单位监管效力不强、力度不大的现象，可以强化公益性事业单位的公共服务职能，强化预算约束，改革公共财政体制。
尽管如此，我们仍然发现不少事业单位的绩效管理，就是每年年终进行一次的“工作总结”，所用的考核指标不外乎“德、能、勤、绩、廉”。虽然评价等次有“优秀、合格、基本合格、不合格”四类，但结果往往是非优秀即合格。我们观察，目前事业单位绩效管理主要存在以下问题：绩效管理认识不到位，理念不先进，评估主体单一，操作不规范，方法不科学，结果运用单一等问题。形成这种情况的主要原因是目前我国公益性事业单位绩效考核侧重于事业单位对内部人员的考评，缺乏针对事业单位公益属性职能履行绩效的评价，由于这一评价理念和绩效管理价值缺失的，这就导致事业单位绩效评价为了评价而评价，没有成为引导和规范事业单位向着如何实现公益属性、如何考量公益履职绩效等方向发展，更没有按照公益属性为统领来设计评价主体、评价体系、评价方法以及结果运用等系统绩效管理架构。最终导致这一有效的内部监管机制流于形式。
2、外部监管不足。
一是监管领域存在空白。目前对事业单位的监管主要是依托事业单位监督管理局，而监管部门真正能够有效管理的事业单位仅局限于符合条件、纳入法人登记管理的这些部门，这些部门只占全部事业单位的三分之一。除此之外，仍有相当一部分事业单位在监管范围之外。
二是监管主体单一。事业单位登记管理局是唯一的系统综合外部监管机构，主管部门监督不到位，社会监管严重缺位是当前事业单位监管主体设计中亟需解决的问题。
三是监管方式单一。主要以登记管理的方式，没有对事业单位在履行公共责任等方面的绩效进行监管督查。就目前而言,比较成熟的监管方式仅仅是登记管理机构对公益性事业单位人员（编制）的监管,而对于其他方面比如日常经营管理活动、财务状况、服务质量与效益等方面的监管则较少。对人员（编制）的监管虽然对公益性事业单位具有一定的约束力，但如果其他监管方式都发展不成熟、不完善，那么就很难构建起公益性事业单位的整体监管制度，很难对公益性事业单位的整体管理体制和运行机制，特别是公益职能的履行情况进行全面监管和科学评审。
四是公众监管的实施缺乏强有力的实现机制。公众对公益性事业单位的监管非常有限，即使他们发现了公益性事业单位违法乱纪的现象，也没有权力进行干涉，无法对相关人员进行处罚，导致公众对公益性事业单位的监管积极性逐渐减弱，这表明我国公益性事业单位的公众监管乏力。
3、存在问题的原因分析。
一是基础差、任务重，难度大。1998年国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，开始了登记管理机关对事业单位的依法管理。截至目前，真正意义上针对事业单位的系统的监督管理工作依然是起步较低、模式单一这样一个局面。就事业单位监督管理机关来讲，由登记管理向监督管理也是正在转变的过程，各方面可以借鉴的经验不多，开展工作的难度较大，从整体上说，事业单位监督管理工作基础较差。数量上，事业单位数量较多，分布广泛，监管部门队伍建设较为滞后；工作中，在监管标准的制度体系制定方面，任务较重，缺乏相关的依据和参考，事业单位分类较广，性质不同，行业不同，在标准制定上，比较繁琐。当前，各项改革步入“深水区”，利益格局的调整难度越来越大，改革任务越来越重、要求越来越高，很多工作没有成熟的经验可以照搬，需要攻坚克难，探索创新，在事业单位监督管理方面，要想打破现行格局，开创新的管理模式难度较大。
二是人才队伍建设滞后。事业单位监督管理工作是一项系统工程，在制度建设、考核管理等方面都需要较高的专业技术水平，尤其是监督管理制度建设、事业单位法人绩效考核评估制度的制定方面，都需要较高的专业素养，专业技术人才的匮乏也制约了监管工作的开展。
三是系统的监督管理机制尚未形成。对事业单位的监督管理应该是一项系统的管理，完善的事业单位监督管理机制应该包括监督管理制度体系、日常监督管理机制、考核管理机制等。目前，在制度建设上，没有一套完整的事业单位管理制度；在日常管理上，管理方式松散、单一，没有一套固定的机制；在考核管理上，由于科学系统的考核管理机制尚未形成，考核管理难以推进；在部门协调方面，系统??约力度不强。就目前情况而言，针对事业单位的系统的监督管理机制仍然缺位。
构建基于公益属性的事业单位绩效管理
当前事业单位仍在寻求其公益属性的定位，其改革亦关注于公益属性的回归和强化，因此事业单位监管的逻辑起点就是公益属性职能的履行绩效，事业单位内部管理的着力点则是公益属性履职绩效如何不断提升和改进提升。改革的核心要求是创新事业单位的管理体制和运行机制，强化其公益属性，一切为了公益服务。
1、公益属性的内涵和本质特征。
按照国家的要求，大力发展公益服务，就要适应经济社会发展和人民群众需要，不断扩展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。
2、公益属性的多维视角。
一是主管机构管理层战略视角，是指公益属性表现在从我国和地方发展实际出发，地方政府公共服务均等化的本地化战略性阶段性目标。二是履职视角，是指从事业单位基本职能出发，对公益职能的履行情况进行全面科学地观察和评价。三是公众视角，是指事业单位从服务对象等公众视角考量其公共职责的履行情况。四是创新视角，是指事业单位为实现其公益属性最大化，在履行公益职能、践行公共责任上的方法、方式、机制等变革。
上述四个维度的多维视角，既符合我国当前事业单位公益属性演化历史，也兼顾公众对公益属性不断提高的需求。公益职能履职绩效的维度有效保证了事业单位的基本公益职能在履行中发挥其公益属性，是衡量事业单位履职绩效的基本视角；公益属性不是公众或服务对象服务期望无限满足，而是在有限的边界内最大限度的满足。事业单位与服务对象之间不是简单的生产者和消费者的关系，更是公益属性指标衡量的评价者和制定者。
基于公益属性绩效管理的监管机制创新
事业单位监管是一项系统工程，管理工具均无法代替其价值属性，因此事业单位监管的价值理念是监管的灵魂和统领。事业单位监管不同于行政机构的监管，更不同于市场主体的企业监管，其具有强烈的价值导向，一切服务于公益属性。事业单位公益职能的履职绩效监管是当前积极围绕服从、服务于社会公益事业发展核心价值进行的监督管理创新。
加强事业单位监督管理是一项创新性的工作，“监管、创新、服务”是其主题，创新监管服务方式，拓展监管服务领域，确保实现通过加强监管提升公益事业发展水平的目的。探索将内部管理与外部监督管理有机结合，创新监管环境，更加注重信息公开和与服务对象互动。在监管文化上，营造寓监管于服务，将监管作为组织开发、管理诊断、流程再造的起点。在监管机制上，是事业单位治理体系和治理能力现代化的重大探索，主要从以下几个方面进行机制设计：多元监管主体建构、监管主体与客体间监管机制创新、基于公共服务云平台下的信息共享平台建设、基于数据挖掘和动态标杆的评价技术选择、基于改进和学习的评价整改反馈机制、基于公益属性持续创新的监管治理框架、基于公众参与公益属性绩效管理的结果公开和运用。
基于公益属性的绩效管理，既不是面向组织内部人员，也不是仅仅考量组织的绩效管理，而是事业单位战略管理工具，是将其组织绩效传递到个人绩效，将个人绩效与组织绩效有机结合联动在一起。基于公益属性的绩效管理更是事业单位内部监管战略工具和有效监管机制，它既有清晰的价值导向又具有有效的工具载体。在绩效管理模型选择上可以根据事业单位公益属性战略管理方向与内部监管有机结合的模型，比如平衡积分卡结合我国事业单位特色的改进模型。
（作者单位：浙江工业大学教科学院，杭州市绩效评估中心）
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