马锴
〔内容提要〕随着经济发展迈入新常态，城镇化进程正由外延扩展向内涵提升转变，城市发展方式面临转型，城市功能的多元性、城市系统的开发性、市民需求的多样性都对城市管理工作提出了新的更高要求。党的十八届三中全会明确指出，要“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，为城市管理综合行政执法改革进一步指明了方向。近年来，江苏省认真贯彻落实中央决策部署，积极探索城市管理领域综合行政执法体制改革，取得了初步成效。
坚持问题倒逼 找准改革方向
为摸清底数、找准问题，江苏省组织对13个省辖市、97个县（市、区）进行了系统调研，专门开发建立了“全省行政执法权力事项和执法队伍数据库”。通过调研分析，发现主要存在以下问题：
一是机构名称杂乱。省辖市中，苏州市为市容市政管理局挂城市管理行政执法局牌子，其他均为城市管理局挂城市管理行政执法局牌子；各县（市） 中，响水、建湖2个县为规划和城市管理局，其他均为城市管理局。机构名称的杂乱，既不利于规范管理，也影响了社会对城管机构的感性认知。
二是多层重复执法。通过调查了解，各地在城市管理领域普遍存在市设支队、县（市、区） 设大队的情况。同一座城市，市、区、街道之间也存在多层重复执法，市设支队、区设大队、街道设中队的现象，既造成行政资源浪费，又容易导致推诿扯皮，影响了执法质效。
三是基层力量薄弱。全省市、县、区110支城管执法队伍共有人员编制12969名，平均每支队伍118名，总量不小但分工太杂，基层力量仍显薄弱。以连云港市为例，市区常住人口510万人，城管执法人员编制643名，实有461名，平均每万人城管执法人员仅0.9人，尚不足1人。随着城市面积不断扩大、人口不断增多，编制不足现象更为突出。
针对上述问题，江苏省加强系统谋划，着力构建集约、扁平、高效的执法体系，确定改革总体目标为：一是在纵向上按照属地管理原则，理顺各层级执法职责，建立适合地方特点的执法职责体系，解决多层执法的问题。省级主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法组织协调等工作，一般不设专门执法队伍。执法职责主要由市县两级政府承担。市或区选择一级承担执法职责并设立综合执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇的执法职责，经济发达镇、经济开发区探索综合执法，其他乡镇侧重承担配合协助执法职责。二是在横向上按照整合、综合的原则，整合相近相似的执法职责资源，综合设置执法队伍，解决多头执法问题。三是在资源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，推动执法力量向基层倾斜，解决基层执法力量不足和“看不见的管得着、看得见的管不着”的问题。
坚持分类推进 突出改革重点
2015年3月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在包括江苏省在内的22个省（自治区、直辖市）138个城市11个领域开展综合行政执法体制改革试点。江苏省积极推进改革工作，2015年9月，印发实施意见，明确在无锡市、南通市、盐城市、沭阳县开展城市管理领域综合行政执法改革试点，分两种类型推进：一是跨部门综合。南京、常州、南通等16个试点市县在城市管理、商务、旅游园林等领域探索实行跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”。如皋市通过跨部门综合，将原有的26支执法队伍整合为城市管理、环境保护、交通运输、农林水利、社会事业、市场监管等6支综合执法队伍。二是区域内综合。在全省20个经济发达镇和部分街道、开发园区，以城管执法机构为主体探索“一个区域一支队伍”。昆山市张浦镇综合行政执法局通过“确认+交办”的放权模式，已集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚权，并与市市场监管局张浦分局实现了一体化管理，实现“一个乡镇一支队伍”。南通市崇川区在钟秀街道组建综合执法局，统一管理区属部门下沉到街道的执法队伍和人员，以区政府名义开展执法，实现“一个街道一支队伍”。苏州市工业园区在整合原城市管理局、安监局的基础上组建了综合行政执法局，统一行使城市管理、安全生产、园林绿化、规划建设、国土资源、渔政水政等领域的1467项行政处罚权和42项其他权力，有80.9%的人员在一线执法，实现“一个园区一支队伍”。
通过改革试点，取得了初步成效，主要有以下几点：
一是理顺了执法体制，改善了执法架构。2015年3月，经省编办批准，江苏省住房和城乡建设厅在全国率先正式组建了省住房和城乡建设厅城市管理局，成为指导、协调和监督全省城市管理行政执法工作的机构。目前，全省已有12个省辖市和部分县（市）成立了由市长挂帅的城市管理委员会，高位协调的工作机制初步建立。同时，健全“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推进管理中心下移，进一步理清并逐步规范区、街、社区城市管理的职责和工作模式。
二是整合了执法队伍，集聚了执法力量。通过整合归并执法队伍，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或相应精简，多数地方执法人员总数减少了20%，从源头上减少了过去执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
三是划转了执法权限，提升了执法效能。经国务院法制办或者省政府批准，目前江苏超过90%的城管执法部门承担市容环卫、工商无证占道、市政公用、规划违建、园林绿化等执法职能，约60%的城管执法部门承担公安交警和环保噪音扬尘部分执法职能。另外，部分城管执法部门拓展到建筑业施工、河道管理、房地产拆迁、洗车擦车、公共卫生、物业管理、宠物养犬、违法捕鱼、交通运输、人防、国土违建等领域。通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战，甚至推诿扯皮的现象，执法力度大为增强，执法效能显著提高。
坚持系统谋划激发改革动力
深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作是一项战略性、全局性、系统性工程，需要立足全面和统筹实施。通过前期的改革试点和探索实践，主要有以下几点启示：
一是确立法律地位是推进城管综合执法的根本前提。长期以来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位备受质疑。通过探索实践，北京、上海、广州等省市在城管地方立法方面已经积累了丰富的经验，城市管理全国统一立法的条件基本成熟。尽管一部统一立法并不能彻底解决城管执法的诸多矛盾和问题，但是没有统一立法则会凸显城管执法权限的混乱，加剧城管执法职权与职责错位。因此，制定全国统一的行政法规或法律，确立城管执法的法律地位是推进城市管理综合行政执法的根本前提。通过立法，有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位，以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题，为推进城市管理综合行政执法提供有力的法律支撑。
二是理顺管理体制是推进城管综合执法的当务之急。针对存在问题，感到必须合理确定城管部门各层级职责分工，理顺管理体制，推进“扁平化”执法模式。市级城市管理部门，主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。市或区选择一级承担执法职责，市辖区能够承担的，实行区一级执法，区级城市管理部门向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构开展执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主。
三是明晰职责范围是推进城管综合执法的着力重点。《指导意见》明确，“重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推进综合执法”。通过改革实践，感到推进城管综合执法必须充分考虑实际承接能力，科学合理地划定综合执法职责范围，可考虑参照以下标准衡量：是否属于专业执法，专业技术性强的执法事项不适合划转；是否属于附加职责，即部门除基本职责之外的其他职责，基本职责不适合划转；是否属于专属执法权，如公安机关对人身自由的处罚权和强制权、税务机关的税收强制征管权等不适合划转。
四是完善协作机制是推进城管综合执法的必要保证。城管执法机关承接了住建、环保、工商、税务、食品药品监督等多个部门的执法职能和权限，与部门间的协作运行效率将直接影响城管综合执法质效。因此，在明确综合执法机构性质和职责的基础上，还要健全完善全面规范的公务协作制度，通过建立运行规划合议、信息共享、联合执法、行政协调等制度，加强部门间协调配合，整合行政资源，合力推进城管综合执法。
五是加强队伍建设是推进城管综合执法的根本保障。目前，全国城管执法人员数量已经超过百万之众，要提高城管综合行政执法水平，必须加强城管执法队伍规范化建设。通过明确城管综合执法人员的身份性质，建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，加强城管行政执法人员的业务培训，规范城管协管人员的员额比例、招录标准和使用范围，统一制式服装和标志标识，制定执法执勤用车、装备配备标准，进一步提升城市管理综合行政执法质量效益。
（作者单位：江苏省机构编制委员会办公室）