张卫峰
〔内容提要〕河南省滑县被确定为全省总量控制动态管理工作试点以来，在机构编制管理新常态下，紧紧围绕盘活现有编制存量做文章，结合县情实际，通过大量的调研摸底，研究出台了《滑县机构编制总量控制动态管理试点工作实施意见（试行）》（滑编〔2015〕1号），在全县探索推行满编动态管理办法。该办法运行一年多来，初步摸索出了一条在新常态下对机构编制创新动态管理的新路子。
办法出台的背景
机构编制工作本身具有很强的前瞻性和全局性，谋划工作要胸怀全局，站位全局，去思考和谋划机构编制和各项改革工作，敢于大胆探索，以改革管理创新破难题，跳出“就机构论机构、就编制论编制”的局限。2012年之前，设立机构和增加编制，只要召开编委会研究通过就可以直接增加了。2012年以来，中央和省提出了“机构和编制两个只减不增”的要求，这就要求我们去主动适应“只减不增”这个机构编制管理的新常态。由于多年来，在各单位的心目中，编制部门为其核定的编制好像成了他们的私有财产，即使单位不使用谁也别想动一个，而且单位往往认为“单位缺编就缺人”，总会想尽办法说缺编严重要求进人。但总量控制、只减不增这一新常态，不得不要求我们开动脑筋、深入思考。
当时正值省编办将滑县确定为全省机构编制“总量控制动态调整”试点县，我们考虑到，与其急需用编时临时调整某个单位的编制，倒不如以省确定的试点为契机，将各单位的现有空编全部收回，集中使用。基于这个出发点，2014年底，我们通过深入研究、广泛讨论、多方征求意见，研究出台了《滑县机构编制总量控制动态管理试点工作实施意见（试行）》，于2015年元月1日起，在全县探索推行了“满编动态管理办法”。
具体做法
1.实行满编动态管理。
自2015年1月1日起，在全县各行政、事业单位推行满编动态管理办法，以2014年底各单位实有人员数为基础，对全县行政、事业单位的所有空余编制全部收回，使各单位均处于满编或超编状态。超编单位编制暂保持不变，人员只出不进、只减不增，直至处于满编状态；满编状态单位申请进人的，由单位正式提出用编申请，统一纳入全县年度集中使用编制计划。经县编委会研究，对民生需求、职能加强等确需增加的，在全县编制总量内，通过公开招聘、选调、内部调整、特殊人才引进等方式集中使用编制，实行“带编进人”、“编制随人走”的办法，进人单位的编制随进人数量相应增加，且始终处于满编状态。同时，满编状态单位人员退休、调出等减员的，其编制相应调减，始终保持满编状态。
2.严格控制机构编制总量。
认真贯彻落实“财政供养人员只减不增”的要求，确保全县机构编制实现总量控制、动态调整。一是机构总数保持只减不增。通过自然减员、“减员减编”等办法，逐步将一些职能明显弱化、工作任务量明显减少的单位撤、并、整合。对涉及民生和县域经济发展确需增加、加强的机构，坚持在现有机构总量内实行“撤一建一”、“撤多建一”；二是控制编制总量实现动态调整。县乡两级行政编制、政法专项编制不突破省核定的编制总额；全县事业编制控制在省下达的总量限额内，五年内只减不增。对确需加强的重点领域和关键环节，在全县编制总量内实行动态调整，确保将有限的机构编制资源用在经济发展和民生需求上；三是锁定机关工勤编制。按照机关后勤服务社会化的总体要求，逐步推行政府购买服务，收回全县空余的工勤编制，冻结现有机关工勤编制，人员只出不进，编制随人减，减人减编，实行锁定管理。
3.统一使用收回编制。
收回的各类编制由县编委统筹分类管理，实行总量控制、动态调整。主要用于满足教育、卫生、食品药品、安全监管、生态发展等涉及民生领域事业发展需求。使用编制一般应遵循三个原则：第一，专编专用原则。政法专项编制、义务教育编制、乡镇行政事业编制、乡镇卫生院编制等实行专编专用，不得挪作他用；行政机关的工勤编制一旦收回，不再使用，直至全部退出。第二，科学用编原则。一是根据行业核编标准确定用编上限。对有明确核编标准的行业，按核编标准核定的编制数作为单位的使用编制上限，一律不得突破。编制数在20名以上的，用编上限还要减去预留总编制的10%；对目前尚无明确核编标准的行业，采取实地调研、测算工作量和横向比对等办法严格确定用编数量，从紧从严掌握，一般不得突破现有人员基数的10%；二是根据职能调整确定用编情况。职能增加或减少的，根据“人随事走、编随人走”的原则，编制使用计划随之相应变化；对于职能未发生变化，用编数量根据累计减员人数确定，人员基数在20名及以下减员人数达到基数的30%的，人员基数在20名以上减员人数达到基数的20%的，可以列入当年集中用编计划，提交县编委会研究审批；三是根据财力确定用编情况。加强与财政部门横向沟通，除编制限额内用编外，用编计划同时应控制在县财力可承受的范围内；四是全年新增人员不得超过上年退出财政供养总人数，确保财政供养人员只减不增；五是强化事前调查研究。对初审后基本符合使用编制条件的，由编办先行调研摸底，掌握现有人员效能发挥的真实状况，测算实际工作量，同时与其他直管县或周边县市进行横向比对参考，初步确定使用编制数量，作为提交县编委会研究审核的依据。
4.加强机构编制基础工作。
加强机构编制实名制管理，严格执行入、减编管理制度，实行编制预警制度，严禁超编单位进人，严格满编状态单位带编进人管理。一是压缩机构编制需求。坚持向改革要编制、向管理要编制、向信息技术要编制。各单位不能因为改革什么、加强什么或上级部门的要求，而随意提出增加机构和人员编制。各单位要充分挖掘现有机构和人员潜力，用好用活现有机构编制资源，按照“一岗双责、一岗多责”的要求，进一步明确和细化职责，实现机构编制资源使用最大化。二是清理“吃空饷”和“空占编”人员。定期开展“吃空饷”和“空占编”人员清理（“空占编”指占用编制但实际不在岗、且未领工资的空头人员），分类作出处理，健全预防惩治措施。单位凡有“吃空饷”人员、“空占编”等情况的，要积极主动向纪检、组织、编制、财政、人社等部门上报，否则，一经查实，除相应减少其所占编制外，该单位三年内不得申报使用编制计划、申请增加工作人员。三是规范借调人员管理。按照管理权限，行政、事业单位确需借调人员帮助工作的，必须先到组织、人社部门履行审批手续，严格履行借调程序，且不得超过批准的借调时限。今后，在例行机构编制核查和审计中，凡未履行相关借调手续或超过借调时限的，按“在编不在岗”处理。四是加大信息公开力度。凡不涉及国家秘密的机构编制事项和编制使用情况，经机构编制部门审核确认后，应通过有效形式及时向本单位工作人员公开，并创造条件通过门户网站等逐步向社会公开，接受监督。
5.强化部门协调配合约束机制。
进一步强化机构编制管理与组织（人事）管理、财政管理等综合约束机制。只有在机构编制部门审核同意设置的机构、核定的编制范围内，组织、人社部门才能按用编计划录用、聘用、调配人员并核定工资，财政部门才能按在编人员预算并核拨经费。县直处于满编状态的单位确需公开招聘事业单位工作人员的，应当先提出用编申请，县编委通过召开编委会或会签的方式，核准用编计划、确定用编数量后，由县人社部门制作、发布招聘简章。乡镇使用行政、事业编制的，还需事先上报省机构编制部门核准备案。
6.建立与重要奖惩事项挂钩机制。
建立机构编制事项与全县创业竞赛活动、政风行风评议等全县重要活动奖惩和机构编制执行情况审计、事业单位信用等级评定、事业单位年检、中文域名注册等与机构编制密切相关活动的挂钩机制，实行奖优罚劣。
7.强化宣传注重抓好落实。
由于受传统思想观念影响，满编动态管理办法一开始不容易被接受和认可。2016年以来，为确保该办法的顺利实施，我们多管齐下，狠抓落实，收到了较好的效果。一是专门在县编办门户网站开辟了宣传专栏，将文件等相关资料上传到网站供各单位学习下载，并设立了QQ工作交流群解疑释惑。二是充分利用“河南省滑县编办”微信公众平台群发功能，分期将文件精神传达到微信关注用户及全县各相关单位，使大家充分认识和了解满编动态管理办法和具体实施细则。三是将该办法核心内容制作成展板，在全县召开大型或综合会议时集中展出，让满编动态管理办法在滑县深入人心。四是与各项业务工作结合起来，狠抓落实实施。如对新增设的事业单位不再明确编制数量，确需进人时纳入全县集中使用编制计划，用编数量则根据事前调研综合评估结果和县编委会议最终研究意见确定，进人带编、减人减编，单位始终处于满编状态。五是每年定期公布一次各单位最新编制情况。虽然在满编动态管理办法下，各单位的编制时时都在发生变化，但受传统观念影响及单位统计工作需要，县编办在每年向中央和省编办报送年报后，以年终人员变动情况向全县各单位公布一次最新编制情况，作为统计及相关工作参考。我们于每年向省编办报送年报数据后，陆续向各单位印发其最新的编制情况，使各单位做到心中有数。
主要成效
1.有编可用，增强活力。
没有实行满编动态管理办法之前，很多单位的空编被单位作为自己的私有财产长期闲置、死水一潭。实行满编动态管理办法后，这些长期沉睡的编制得以被重新唤醒，并迸发出了其应有的活力。目前县机构编制部门掌握并可随时使用的行政编制207名，事业编制5191名。俗话说：“手中有粮，心中不慌”，通过实行满编动态管理，有限的编制资源得到了盘活再生，能够及时并源源不断地用于经济和民生发展需求。在2015年食品药品监管体制改革中，我们在全省率先成立了23个乡镇食品药品监管所，并通过划转、选调、公开招聘、退伍安置等多种形式补充基层执法监管人员121名，仅三个月时间内机构、编制、人员全部到位。包括之前的巡察机构，从机构组建到人员、编制到位也仅仅用了一个月时间。
2.有章可循，减少阻力。
满编动态管理办法推行后，第一次明确提出了使用编制的原则和具体流程，使得各单位申请使用编制有章可循、有规可依，减少和避免了不必要的阻力和矛盾，使用编形式和数量逐步趋于更加合理，对促进机构编制法制化起到了积极的促进作用。承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位编制，以及行政单位的工勤编制全部实行只减不增，人员只出不进，各单位在执行起来没有任何异议。如：在新印发的政府部门“三定”规定中，凡原工勤编制缺编的，根据1号文件严格按现有工勤人员数量核定，共核减掉11个部门的14名工勤编制，这些编制永久收回，不再投入使用，为这一编制类型逐步淡出机构编制管理范畴奠定了坚实基础。同时，通过每年定期公布各单位最新编制情况，让各单位切身感受到原来空余的编制已经不属于自己了，减少了“因有空编而强烈要求进人”的阻力，这种传统观念和意识的逐步转变，从一定程度上消除了“单位有空编就缺人”的畸形观念和误区。
3.阳光操作，缓解压力。
通过多渠道的广泛宣传和满编动态管理办法的全面推开，全县集中统一使用编制，且年度用编总量始终低于年度减员总量，用编流程公开透明，具体用编单位及数量通过事前调研评估和编委会集中研究，全程阳光操作，公开公平公正，在一定程序上缓解了强势单位和领导等多方面给予编办的压力。同时，从2015年起，为尽可能地减少财政供养人员，在年度用编总量内我们开启了集中使用编制用于县内公开选调（聘）的先例，2015年以来共组织县内公开选调（聘）6批次选调（聘）173人，占年度用编总数的将近一半，缓解了目标压力，减轻了财政负担，保障了全年财政供养人员只减不增目标得以顺利实现。
存在的问题
1.总量控制与日益增长的人员编制需求矛盾日渐突出。
该办法运行一年多来，我们虽然取得了一定的成效，但也遇到了一些矛盾和问题，随着各单位两单（责任清单、权力清单）建设步伐加快，尤其是执法执纪单位监管责任和意识的增强，面对责任压力大、人员编制少的现状，各单位要求增编进人的呼声日益高涨。虽然按照满编管理办法，坚持从紧从严的原则，在编制收回、使用方面取得了一定的成效，但受机构编制限额限制和财政供养人员年度内只减不增要求的影响，在机构设置和使用编制方面，与领导和单位的要求仍有很大差距。
2.事业单位编制标准体系亟等完善。
由于很多行业标准不明，有些工作又很难量化，目前还很难科学合理确定一个单位最确切、符合实际工作需要的核编数量。
3.人员年龄老化、断层情况普遍。
总体来看，由于机关事业单位近年来补充人员数量呈递减趋势，一些单位十多年未进过新人，单位在编在岗人员平均年龄接近50周岁，如县卫生监督所、疾控中心、基层工商所等，有的单位50岁以上的人员已占人员总数的90%以上，人员年龄老化、断层情况不容忽视。
4.条条干预情况时有发生。
部分行业往往以行业规范化、标准化建设以及达标、创建等理由和形式，以配套项目、资金等为条件，迫使党委、政府和部门领导向机构编制部门施加各种压力，达到设置机构、提高规格、增加编制等目的。作为基层机构编制部门，上有总量控制、机构编制限额红线，下有领导指示批示，“不能办又不得不办”的尴尬处境堪忧。
意见建议
1.尽快完善事业单位编制标准体系。
建议由中央或省级层面牵头，形成分类科学、分工明确、较为完备的事业单位机构编制标准体系，使基层编办有章可循。
2.针对省级层面的条条干预事项进行梳理排查。
建议参照中央编办综合司〔2015〕572号文件模式，逐项列出各部门不得作为审批机构编制依据的清单，以缓解基层编办面对“条条干预”的强大压力。
（作者单位：河南省滑县机构编制委员会办公室）