张家浩
〔内容提要〕目前在全国部分市县开展的综合行政执法体制改革试点正面临着顶层法规瓶颈、纵向政策障碍、横向协调不畅、基层力不从心等现实困境，导致试点的困难和阻力较大，面上推进不平衡。因此，必须从法规、政策、制度、体制等层面多管齐下，综合施策，才能让综合执法改革试点走出目前所处的现实困境，确保试点顺利推进。
推进以整合执法主体、减少执法层次、相对集中执法权为主要途径，以解决权责交叉、多头执法、重复执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标的综合行政执法改革，是按照党的十八届三中、四中全会部署，深化行政执法体制改革的重要任务。此项工作国务院明确由中央编办和法制办牵头负责。中央编办于2015年3月印发综合执法改革试点工作意见，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个城市开展综合行政执法体制改革试点，要求2016年上半年基本结束。从目前全国范围的试点情况来看，面上推进力度较大，预期成效初步显现。但总体进度不太平衡，路径选择各有不同，遇到的困难和问题不容忽视。
试点面临的现实困境
1.顶层的法规瓶颈。
整合减少执法队伍，必然需要相应整合执法权力和职责。作为执法权力和职责的来源，现行的行政实体法规都是按行业和领域分别制定，其中都明确特定行政层级的特定职能部门（如某级以上人民政府某行政部门）为执法主体。因此，在部门内部推行综合执法一般问题不大，但推行跨部门综合执法和执法重心下移就必然遇到法规上的障碍。
目前跨部门综合执法的主要形式是相对集中行政处罚权，而按照《行政处罚法》第十六条规定，只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年国务院在城市管理领域普遍推进相对集中行政处罚权工作，同时授权省、自治区、直辖市人民政府决定在有条件的其他领域开展此项工作。2015年中央编办在综合执法改革试点指导意见中明确“试点工作涉及相对集中处罚权、强制权等的，按照行政处罚法、行政强制法等，以及国务院有关文件的规定履行报批手续”。可见，市县政府要通过相对集中行政处罚权来实现城市管理以外领域的综合执法，必须向省级以上人民政府履行报批程序。但目前试点工作是自上而下部署开展的，并非试点城市主动所为，如果让试点城市逐个自下而上向省级以上人民政府履行报批手续，不仅程序要求高，工作量大，而且因为行政权力清单尚未自上而下实现标准化，执法权力事项名称、数量上下左右都不一致，导致一些省级法制部门对相对集中行政处罚权持谨慎态度，即使上报，获批也较难。除相对集中行政处罚权之外，跨部门综合执法可采取的方式只有授权和委托两种。而授权执法要求通过法律、法规（包括行政法规和地方性法规）授予，部门规章和规范性文件均不具备授权的资格。因为目前只是在少部分市县或领域开展试点，并未在面上推开，通过地方立法程序进行授权，条件显然不成熟。因此凡未履行报批程序的试点，目前多数采取的是委托执法形式。而委托执法并未实现职权及职责的转移，受委托组织不可能因此而取得行政执法主体资格，只能以委托机关的名义行使执法权（依法应使用委托机关的公章），接受委托机关的监督，对委托机关负责，委托机关仍需对受委托组织的行为承担法律责任。
另外，依据现行法律法规，乡镇、街道和各类开发园区都不具备行政执法主体资格，为实现执法重心下移，试点中基本都是采取委托执法的方式，而乡镇、街道和开发区受机构和编制限额约束，基本实行的是“大综合”形式（即组建综合行政执法局），虽可实现“一支队伍管执法”，但却难以做到“一枚印章管执法”。一个执法机构使用多个部门的公章，难免造成工作的不便，而且依据行政强制法的规定，行政强制措施权不能委托，因此需要采取行政强制措施时，仍需要委托机关直接出面，从而导致执法程序繁琐，同时也容易造成委托主体与受委托主体之间权责不对等、协调不畅、推诿扯皮。
2.纵向的政策障碍。
由于综合执法改革的试点都是在市县以下进行，下改上不改，局部改面上不改，从而导致在改革试点过程中常常遇到上级部门的条线干预。尤其是跨部门综合执法，涉及部门权力和职责转移以及机构编制的调整，更有可能受到上级条线的干预。尽管中央编办2002年和2015年在开展综合执法改革试点的工作意见中都明确要求国务院有关部门要积极支持试点工作，严禁对地方综合执法改革及机构和职能调整进行干预。但在实践中，一些部门擅自出台文件或召开现场推进会，对本部门综合执法改革提出要求，传递上级部门的倾向和意图，尤其是涉及跨部门综合执法时，总希望保留本部门执法队伍，不愿把执法权力转移给其他部门。因为上级部门往往拥有行政审批、资源分配、评比考核等权力，下级部门及地方政府对其倾向性意见一般不敢抵触，从而导致市县综合执法改革试点难以结合本地实际自主选择方案和路径，甚至造成改革的迟滞和反复。
此外，整合执法队伍、减少执法层级，必然面临领导职数减少，干部分流安置压力加大。而中央严控机构编制增长和超职数配备干部的要求对试点地区并不例外。多支同规格执法队伍整合为一支队伍，如果机构规格不能适当提高，原有的干部就难以消化，这是摆在试点地区领导面前的一个现实难题。因为机构规格的审批权限实行下管一级，即处级机构的审批权限在省级，科级机构的审批权限在设区市级。而目前各级机构编制部门对机构升格都从严控制，往往要求同规格的机构总量只减不增、“撤一建一”，这就给市县向上争取机构升格带来很大困难。此外，执法机构经费渠道、编制性质和人员待遇不一致，有财政拨款，也有自收自支，有参照公务员管理，也有不参照管理，这些因素都给执法队伍的整合带来困难和阻力。上述问题也是导致部分改革试点停滞不前、等待观望的重要原因。
3.横向的协调不畅。
综合执法改革要求横向归并执法权责，整合执法队伍。无论是部门内部综合执法，还是跨部门综合执法，都意味着执法职能与审批、监管职能的分离。那么，执法机构与审批、监管机构如何厘清权责边界、如何建立衔接机制，就成了困扰改革的难题。
在目前的综合执法改革试点中，关于权力职责的跨部门横向转移，能够找到的法律依据仅有《行政处罚法》第十六条和《行政强制法》第十七条规定。就是说，依据现行法律，综合执法改革所能集中或者综合的只有行政处罚权和行政强制措施权。而与行政处罚密切关联的行政监督检查权等能否集中或综合，则找不到法律依据。因此，在目前的综合执法改革试点中，行政监督检查权的归属问题成为界定执法机构与监管部门权责边界的难点。监管部门如果只能检查不能处罚，就会导致“看得见管不了”；执法队伍如果只能处罚不能检查，则会导致“管得了看不见”；如果监管部门与执法队伍同时拥有监督检查权，则容易导致重复检查，执法扰民。这些矛盾若不能有效解决，必然困扰综合执法改革的顺利推进。
另外，目前江苏等省部分市县正在试点相对集中行政许可权改革，将原分散在各行政职能部门的行政许可权划转到新组建的行政审批局，实行“一枚印章管审批”，这就导致审批与监管的分离，如果同时实行综合执法改革，将会出现审批、监管、执法三者相互分离，以往作为监管重要手段的审批权和执法权转移出去后，监管部门如何实施监管就成了现实问题。离开“以批代管”、“以罚代管”，许多监管部门无所适从，不知道如何履行监管责任，与审批部门和执法机构的工作配合陷于消极、被动，部门之间协调联动机制难以有效运行，相互推诿扯皮现象时有发生。尤其是跨部门综合执法，有的一个执法机构集中了几个政府职能部门的执法权，而彼此又没有行政隶属关系，难以形成有效的相互制衡，要厘清彼此的权责边界，建立健全衔接配合机制，更是说起来容易，做起来很难。例如，有些部门的部分行政执法权被转移给综合执法机构，但仍保留了部分专业性强或法定专属执法职能，执法力量和技术支持（如技术检验机构和资质等）也有所保留，从而形成新的职责交叉和多头执法。
另外，有些执法事项虽然集中到综合执法机构，但离开相关部门的支持配合无法单独处理。由于综合执法机构与相关部门之间既无上下级关系，也非平级关系（因为综合执法机构一般为某部门所属，层级比部门低），难以直接与相关部门沟通，遇到问题往往需要通过主管部门甚至地方领导去协调，这就增加了沟通的环节，容易降低执法的效能。
4.基层的力不从心。
综合执法改革要求纵向减少执法层级，推行重心下移、属地管理。但在改革试点中，由于受基层机构限额、编制规模、行政级别、收入待遇等因素制约，往往很难将人员、经费与执法权责同步作相应下移，事情放下去了，人员还滞留在上头，导致上层人浮于事，基层不堪重负。基层的人员力量与
承担的责任不相适应，执法机构客观上难以履职到位。尤其是机构改革中全国不少县市区将原工商、质监、食药监三个部门进行整合，在市场监管领域实行综合执法，导致一个部门对应上级多个部门，各部门下达的执法监管任务应接不暇，执法机构疲于应付，苦不堪言。
另外，由于乡镇、街道和各类开发园区的执法权问题难以解决，综合执法很难进一步延伸到最基层，往往都是由县以上综合执法机构设置分支机构实行派驻执法，导致执法力量过于分散，执法机构与属地行政机构难以协调配合，“管得着”与“看得见”的矛盾难以真正解决，监管很难实现全覆盖、无疏漏。
如何走出现实困境
1.从立法层面消除综合执法的法律障碍。
目前的综合执法改革试点是自上而下部署的，要求试点市县向上做相对集中行政处罚权的报批和争取工作，容易挫伤试点地区的改革积极性。建议由国务院统一行文，或参照相对集中行政许可权改革试点的办法，由中央编办和国务院法制办报请国务院批准后行文，决定开展综合执法试点的市、县（区）均可在试点的重点领域实行相对集中行政处罚权，实现一个领域“一支队伍”、“一枚印章”管执法。
另外，在目前通过地方立法程序授权执法条件尚不成熟的情况下，可以参照经济发达镇行政管理体制改革试点的做法，由省级出台意见，赋予综合执法改革试点地区乡镇、街道和省级以上开发区部分行政执法权限，并实行相对集中行政处罚权。这样就可以从顶层解决改革的合法性问题，规避试点改革的违法风险，为改革试点地区撑腰壮胆，使其放开手脚探索尝试，不再在上级要求和法律制约之间被动应付，畏首畏尾，瞻前顾后。同时也可从根本上解决委托执法带来的一个机构使用多枚印章，执法程序繁琐、权责交叉、协调困难等问题。
2.从政策层面给予综合执法改革试点特殊支持。
对综合执法改革试点涉及的权力和职责转移、机构编制调整，国务院和省级政府可出台配套支持政策。一是明确由中央和省级编办、法制办统一牵头负责综合执法改革试点工作，其他任何部门不得擅自出台文件、召开会议，对本部门综合执法改革提出倾向性意见，也不得通过评比考核、行政审批等手段，对地方的综合执法改革试点工作进行干预，允许和鼓励试点地区结合自身实际自主确定综合执法的范围，选择综合执法的路径和模式，确定各部门执法权责的转移和机构的保留与否。二是明确对综合执法改革试点地区机构编制管理给予特殊政策。多支执法队伍整合为一支，可支持适当提高机构规格，缓解干部分流安置压力；同时可允许综合执法机构暂时性超职数配备干部，只出不进，逐步消化；不同编制性质的执法人员整合到一起，可允许暂时性的混编混岗，实行同岗同酬，关系逐步理顺。总之，只有给予改革试点地区以特殊政策支持，才能充分调动市县试点改革的积极性，为改革排除干扰、扫清障碍，使试点工作得以顺利推进。
3.从制度层面健全执法与监管的衔接机制。
为有效避免综合执法改革可能遇到的横向协调难题，在进行制度设计时，必须着重解决以下几个问题：
一是合理确定综合执法的范围。中央编办在2015年印发的综合执法试点工作意见中明确在11个重点领域内推进综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。这就是说，在这些重点领域内，应以部门内部综合执法为主，跨部门综合执法必须具备适当的条件。因此，笔者认为，综合执法的范围并非越大越好，而应着重针对职能相近、执法内容相近、执法方式相同、专业技术要求不高、非法定专属机构职责、非垂管部门职责、非部门主要职责的执法事项，进行机构和职能整合。属部门主要职责的执法事项，应实行部门内部综合执法，如确需划转，则该部门也应相应撤并。虽非部门主要职责，但专业性强、属法定专属机构职责或垂管部门职责的执法事项，也不适宜进行跨部门综合执法。这就意味着，在试点地区，应允许跨部门综合执法机构、部门内部综合执法机构和专业执法机构同时并存，不能不顾实际，单纯追求整合职责越多越好、执法机构越少越好，防止出现“小马拉大车”，增加协调成本，降低执法效率。
二是要厘清综合行政执法与行政审批监管的权责边界。必须将行政执法机构和行政审批监管部门的权力职责进行清晰界定，切实防止权责交叉扯皮。明确由综合执法机构承担的权责，审批监管部门不再履行，但要负责执法的协调、指导和监督；明确由审批监管部门承担的权责，不能交由综合执法机构履行，但综合执法机构要配合、响应、支持审批监管部门的工作。尤其是对于处在管理权下游和执法权上游的行政监督检查权，必须进行明确的界定。根据“谁审批谁监管”、“谁主管谁监管”的原则，管理部门应当具有监督检查的权力和职责。但综合执法机构要实施行政处罚和行政强制，也离不开监督检查。因此，笔者认为，应从制度上明确：监督检查权归属行政主管部门，日常巡查抽查由行政主管部门负责，但需要行使与相对集中行政处罚权关联的行政监督检查权时，必须主动请综合执法机构配合；综合执法机构行使行政处罚或行政强制权需要实施监督检查时，必须主动请行政主管部门配合。这样，既可解决“管得着”与“看得见”的矛盾，也可避免监管与执法脱节。
三是建立行政审批监管与行政执法信息共享平台。通过建设统一的网络信息平台，实现审批监管部门与执法部门的行政信息同步互动共享，打通部门之间的信息壁垒，为健全审批、监管、执法三者之间相互配合、相互衔接、相互监督、相互制约的协调联动机制提供支撑。
四是建立执法部门与审批监管部门协作联动的保障机制。要通过建立配套制度，强化督查问责，确保执法部门与审批监管部门各司其职、各尽其责、协作联动。尤其对实行跨部门综合执法涉及的相关部门，必须建立健全行政管理部门与综合执法机构的衔接配合机制，如制定信息与资源（包含技术检测、业务培训等）互通共享制度、联合检查制度、执法协作会商制度、督查问责制度等，形成一套系统、完善的制度体系，确保横向协调顺畅、配合默契、无缝衔接。综合执法涉及的各行政管理部门，不管是否跨部门，都要就本部门业务，加强对综合执法机构的培训和日常指导。上级部门下发的文件和召开的会议，凡与执法相关的，都应及时传达或抄送基层综合执法机构，确保执法机构与行政管理部门业务衔接、信息对称。
4.从体制层面加强基层执法力量。
一要推进人员编制和经费保障向基层执法一线下移。要结合大部门制改革，精减机关人员编制，增加基层执法队伍的人员编制。凡实行执法重心下移的，要按照编随事走、人随编走的原则划转人员编制，如果人员划转确有困难，可采取过度性办法，即随着编制划转，人员先到基层工作，关系和待遇暂保留在上面（允许暂时超编），待基层人员招录培训到位后再逐步理顺。同时，在一定时期内，基层监管执法机构（如派驻到乡镇、街道、园区的监管分局和执法大队）可以实行行政事业机构合并办公，人员统筹使用，还可以在编制外聘用一些辅助人员，多渠道解决基层执法人手不足问题。另外，随着执法职责的下移，市县财政也应加大对基层执法的投入，保障执法机构的正常运转。总之，要通过优化资源配置，解决基层有人执法、有钱办事的问题。
二要进一步推进大部门制改革。要解决“下合上不合”、“一个儿子几个爹”的体制给综合执法带来的诸多尴尬，必须进一步推进大部门制改革，在县级以下加大部门整合力度的同时，应加快推进市级以上的部门整合，尤其是文化、市场监管、规划建设等领域，目前大部分县区都已进行部门整合，所以市级以上也应相应进行整合，以缓解多头领导给基层工作带来的沉重压力。如果考虑干部分流消化压力大，整合有困难，在大部制改革尚未到位的情况下，也可通过调整工作机制来解决多头开会、行文、要材料的问题，凡县级已实行大部门制的领域，市级以上相关部门应明确由同一领导分管，条线开会、发文、考核原则上必须几部门联合，任何部门如单独开会、行文、考核都必须事先征求其他相关部门意见，要求基层上报的材料能少则少，能综合的不分割，尽可能减轻基层负担。
总之，只有从法规、政策、制度、体制等层面多管齐下，综合施策，才能让综合执法改革试点走出目前所处的现实困境，确保试点顺利推进，尽快取得可复制可推广的成功经验，为在面上推开打下坚实基础。
（作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室）