四川省宜宾市机构编制委员会办公室
〔内容提要〕“扩权强镇”是通过扩大乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，同时强化社会管理和公共服务职能，推进政府职能转变，从而建立服务基层的公共服务型政府，实现城乡统筹发展。2011年起，我市在宜宾县、兴文县选择了区位优势明显、经济基础较好的乡镇开展了扩权强镇探索，取得了明显成效，为全市全面推行扩权强镇改革试点提供了借鉴参考。2014年，市委市政府把扩权强镇作为全面深化改革的突破口，出台了实施扩权强镇试点工作意见，并将“百镇建设”和“扩权强镇”融为一体，整体推进，激发了试点镇发展活力，促进了镇域经济快速发展。
主要做法和成效
1.能放尽放， 赋予试点镇更多的发展权力。
2011年起， 宜宾市各区县相继出台了扩权强镇改革实施意见， 按照“依法下放， 能放则放” 原则， 采取直接放权、委托执法、联合执法等形式，在项目审批、规划城建、治安环保等领域， 统一向各试点镇下放了行政审批执法权、财政管理权和人事管理权， 依法授权或委托试点镇行使部分县级行政审批和执法权。如试点初期开展扩权强镇试点的宜宾县共梳理下放35项行政审批权和28项行政执法权； 屏山县共下放37项行政许可权和31项行政处罚权。通过委托授权， 有效弥补了县政府职能部门对试点镇的管理越位及滞后,解决了基层管理缺位问题。同时， 进一步简化审批程序， 需上报国家、省、市投资主管部门审批、核准或备案的项目， 由试点镇办理预审， 报县投资主管部门“见文行文”，予以转报； 对符合发展规划和环保要求， 不属于国家政策限制发展， 不需市以上部门审批的企业投资项目， 由试点镇核准、备案； 区域内自主投资项目的项目建议书、可行性研究报告、投资计划， 由试点镇审批（招投标除外）。
2.夯实基础， 调整优化试点镇机构设置。
按照精简、效能、统一和权责一致的原则， 打破原来乡镇整齐划一的机构设置模式。一是采取根据试点镇发展需要针对性地调整优化试点乡镇综合办事机构的设置。如屏山县书楼镇、龙华镇分别立足向家坝库区和古镇旅游资源， 重点打造旅游牌，调整设置了旅游发展办公室； 中都镇则立足打造古夷都文化， 调整设置了文化旅游发展办公室； 在全县唯一一个有煤炭资源的新安镇， 则调整设置了安全维稳办公室。二是调整理顺条块关系， 将涉农机构由县级部门管理调整为乡镇管理，县级部门派驻试点镇的单位负责人职务的任免、调动、考核等，必须事先征得试点镇党委意见。如高县将农技推广、畜牧兽医等涉农机构分别调整为乡镇管理，县级部门负责业务指导。三是加强编制保障。在不突破全县乡镇行政、事业编制总额前提下，调整优化各乡镇编制结构，重点向试点镇倾斜。如兴文县在预留的乡镇事业编制中调剂8名增核到三个试点镇，用于配备开展扩权强镇试点工作的急需紧缺人才。
3.执法下沉，探索基层综合执法新机制。
打破乡镇开展综合执法难的困局，区县以扩权强镇试点为契机，在试点镇探索开展了综合执法新机制。在城管、安全、水务、劳动、工商等领域，依法委托试点镇行使部分县级行政审批许可和处罚权，由县政府法制办统一发布委托公告，县级部门对下放的每一项行政审批和执法权，出台可操作性的实施办法。如珙县在试点镇增设综合执法队，将涉及乡镇安全、场镇管理、道路交通等方面50余项执法权力全部授权委托给试点镇，由综合执法队负责执法工作。县级各派驻单位由所在镇人民政府统一指挥协调，在年终目标考核中镇党委、政府的考核占各派驻单位总考核的40%，确保扩权强镇执法工作落到实处。宜宾县观音镇为推进城镇管理城市化，联合国土、住建、环保、交通、供电、供水、供气等部门组建了城镇管理综合执法分队，在城镇管理中取得了一定的实效。
4.强化服务，构建便民服务新平台。
按照“高效、便民”原则，各区县将县级公共服务平台延伸到镇，所有下放、委托给乡镇的行政许可和政务服务事项，全部进入乡镇便民服务中心，实现“一站式服务”，极大地方便了企业和办事群众，有效提高了试点镇公共服务水平。如兴文县依托现有便民服务中心，在试点镇增设政务服务中心，挂行政审批办公室牌子，并抽调精干力量进驻政务服务中心，逐项对照县级部门下放的人权、事权和财权，细化工作责任，确保每项工作落到实处。高县推行村干部集中办公模式和为民办事一站式办公服务机制，免费为群众代办各种行政审批手续和证件，进一步提升便民服务质量。
扩权强镇改革实施以来，通过“放水养鱼”，搅活了乡镇发展这池“春水”，激活了乡镇经济社会发展活力，试点镇政府机构运行效率明显提升，群众满意度不断增强。以宜宾县观音镇和屏山县书楼镇为例，试点以来，观音镇地区生产总值年均增长10%以上，工业增加值增速达50%以上，财政一般预算收入年均增长25%，固定资产投资年均增长40%以上，招商引资额年均增长50%以上，农民人均纯收入年均增长15%以上。新增建成区面积达20万平方米以上，城镇人口增加8.4%，就业人员从0.28 万人增加到0.92万人，城镇化率达到31.9%。书楼镇则利用向家坝水电站库区区位优势，规划系列旅游项目，大力发展乡村旅游业。通过招商引资成功签约旅游重点项目8个，新发展星级农家乐（渔家乐）22家，配套新建游客接待中心，不断完善旅游设施。2015年，书楼镇农民人均纯收入9854元，城镇居民可支配收入19478元，旅游收入600万元以上。
存在问题
1.权力下放较粗放，没有实行“量体裁衣”。
一是存在“一刀切”现象。在实际放权过程中，对试点镇的实际情况和权力运用能力了解不够深入，大多采取“一刀切”，由县上清理下放事权并直接下放至各试点镇，造成试点镇面对下放的大量事权特别是专业性强的事权，无所适从，要么无力承接，要么不实用。虽然县级部门下放的“事权”，在一定程度上给试点镇带来了利益，但试点镇在行使“事权”的同时，承担起了更多、更重的事务，在试点镇本身事务较重且人力和财力资源相对紧张的现状下，其行使的额外“事权”加重了自身行政成本，有“得不偿失”之感。
二是上下级与部门之间存在“温差”。部分职能部门考虑到自身利益和责任承担问题，放权不彻底，存在“先放后收”，“明放暗不放”，“放责不放权”，“放虚不放实”等现象，导致“两头（县与镇两头）热，中间（职能部门）冷”，真正该赋予镇上的权力没有下放，本应让镇上享受的政策没有落实。比如有的部门在下放权力时，只放一些含金量低的权力，把一些含金量高的抱着不放，有的是“甩包袱”，只把管理难度和责任大的事项下放；有的事项县上只下放受理权或初审权，终审权没下放到位；有些把决定权下放了，但留下其他办理环节，出现一半环节在镇上办、一半环节在县上办的现象，群众反而更不方便。
三是部门下放权力不具体。职能部门在下放权力给试点镇时，没有制定详细的放权或委托行权实施方案，也没严格按照“权责一致，人财同步”的原则，将与权力事项办理相关的人员、设备和经费同步完整下放，致使镇上在承接权力时，业务量成倍增加，人员明显偏少，没有清晰规范的流程，只能被动接权。
2.权力承接难度大，基层出现“权力闲置”。
一是现有机构设置和人员编制无力承接更多事权。试点镇在城镇建设、公共事务管理、安全生产、环境保护等方面的任务非常繁重，但与此相对应的机构和人员编制却没有增加，虽然省上出台了创新体制机制推动全省百镇建设发展的意见，有条件的对试点镇机构设置进行了放松，但操作性不强，一定程度上影响了承接事权的履职到位。
二是缺乏专业型人才。试点镇对安监、环保、城管等领域的执法类专业人才需求越来越大，特别是在需要专业检验检测技术、审批人员资质资格要求等领域，专业人才就显得极为薄弱，虽然区县组织相关部门进行了专门业务培训和工作交接，但对执法落实过程中的指导普遍不够，导致在权力行使过程中，由于一些工作人员对执法依据和程序不够熟悉，对新承接权力使用经验和能力不足，甚至个别工作人员为了规避责任不作为，造成地方有权用不起来，接不了权，让群众更加不理解、不满意。
三是基层开展综合执法难。按现行法律法规规定，乡镇政府不具备审批执法的主体资格，虽然明确事权下放为县政府委托或授权，但并未从法律法规层面实现主体资格的转移，导致权力下放不彻底，执法权、监督权和审批权的不匹配，导致“权在部门，事在基层”、“看得见，管不了”，严重制约了试点镇政府的职责履行和经济社会的发展。比如，发现当地加油站存在安全隐患，镇政府只能要求其限期整改，对不按要求整改的，镇政府也无权对其进行处罚，但出现安全事故却是政府的责任。
3.权力监管不到位，容易造成“放管脱节”。
一是一些部门对权力下放后续监管的重要性、必要性认识不足。权力下放过后，不闻不问，放之任之，认为自己无权无事更无责，对后续监管工作漠不关心，没有认识到权力下放背后的责任，从而在实际工作中忽视对基层的跟踪指导和对下放权力事项的后续监管措施。
二是后续监管机制不健全，监管责任不明确。对下放权力的监管，没有从制度上明确各部门之间的职责权力，有监管职责的部门缺乏统一协调，问题出现时，容易出现逃避责任和推诿扯皮。
三是对试点镇的监督与放权不同步。区县与试点镇、部门审批权力间缝隙很大，部分试点镇权力没有分配好，造成行政资源与行政效率无谓地流失，权力评价与权力监督机制还不够完善，权力下放后，有的受权乡镇或人员不按章办事，借机设租、寻租，损害政府和群众利益。
对策建议
1.精准放权，确保权力有效下放。
一是一改过去试点中将事权统一下放至各试点镇，造成试点镇履职难、部门监管难的格局。在权力下放上，实行“一镇一策、精准放权”，根据试点镇资源禀赋、产业布局及发展实际，赋予更能刺激其发展的权力，并收回部分难以履职的事权，做到权力下放与镇域经济社会发展相融共生。如屏山县通过对下放权力的运行效果进行评估，对类似电视视频点播审批权等发生几率极小的事权予以取消。对类似农村宅基地审批、场镇户外广告设置审批、场镇管理执法处置等运行较好的权力事项继续保留。对农房改造验收等2项试点镇要求行使的行政权力新增下放给了试点镇。
二是全面梳理下放权力，建立并公开发布科学合理合法的权力清单、责任清单。明确部门与试点镇的职责分工，切实杜绝“下放不完整、下放不到位”等现象，解决职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题，真正做到应放尽放，下放到位。
三是完善放权配套措施。积极探索多种形式权力下放方式，寻求最有效的下放和承接办法。完善权力下放具体实施细则，明确放权范围、方式，使放权过程更加清晰具体。
2.强化保障，提升基层承接能力。
一是建议省上对类似乡镇机构设置的审批管理权力下放给基层，便于基层根据经济社会发展需要适时调整相关机构和人员设置，建立职能有机统一的组织机构，探索机构设置综合、管理扁平高效、人员结构合理、运行机制灵活的基层政府架构。
二是增强乡镇人才力量。放权部门要加大对乡镇的指导力度，依托人才培训机构，加大对干部特别是专业人才的培训力度，健全专业人才培养长效机制，做好试点镇亟需人才的引进与培养工作，确保乡镇有能力规范运行各部门下放的权力。着力建立健全试点镇领导干部激励机制，在同等条件下，符合条件的试点镇领导干部可优先提拔使用。
三是进一步指导试点镇探索开展综合执法试点。从制度设计上解决试点镇审批执法主体资格问题，自上而下赋予试点镇审批执法权，真正实现执法主体转移。积极推进试点镇所在区县综合行政执法工作，并向试点镇延伸，坚持行政执法重心下移，充实基层一线执法力量，发挥属地管理优势，形成城乡统筹执法新机制，进一步探索将职能部门和试点镇的执法力量进行整合，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，为试点镇创造良好的法制环境。
3.权责一致，加大权力监管力度。
一是提高放权部门的责任认识。放权不等于放掉监管责任，更不等于放任，在权力下放过程中，部门对权力的监管要从事前向事后转变，要正确下放各类权力，制定事权下放工作总体规划及时间进度表，对明放暗不放、放虚不放实、甚至变相回收的部门，要严格问责。
二是健全监管制度，加强放权事中事后的监督监管。建立行政问责制度和党政领导干部监督制度，建立电子监察、投诉处理、民主评议、效能评估、责任追究等内部监督机制和社会公众、各类媒体等外部监督评议机制，所有行政审批事项必须全程监督，设立举报电话，开展专项检查，确保简政放权一步到位，规范运行，取得实效。
三是强化对试点镇的有效监管。区县要结合实际，把乡镇接权情况纳入目标督查督办考核体系，建立与事权改革相适应的监管制度，试点镇在承接权力后要承担相应的行政和法律责任，按照“权责利对应”原则，对应接而不接、承接不彻底、违规行权的乡镇，要按制度追究相关人员的责任。