上海市政协社会和法制委员会
〔内容提要〕2016年10月，上海市政协社会和法制委员会“自贸区的法治改革创新”专题考察组，赴福建省学习考察。考察组在厦门召开座谈会，听取了福建自贸试验区厦门片区相关工作介绍，围绕自贸区法治改革创新进行了交流。在闽期间，考察组先后实地考察了福建自贸试验区厦门片区、平潭片区、福州片区的部分行政机构和相关企业。在考察调研基础上，对坚持法治保障和改革创新、不断推动自贸区建设发展提出意见建议。
聚焦法治环境
福建自贸试验区分平潭片区、厦门片区、福州片区。由自贸试验区领导小组负责领导整体工作，研究重大问题，办事机构设在省人民政府商务主管部门，负责组织研究、推动落实和总结评估改革创新措施；片区管理机构是省政府派出机构，组织落实各片区试验任务。
福建是具有成长性和竞争力的区域，投资环境良好。2015年4月，福建自贸试验区正式挂牌成立，成为中国大陆境内继上海自贸试验区之后的第二批自贸试验区之一。
福建自贸试验区功能定位明晰，按区域布局划分如下：平潭片区重点建设两岸共同家园和国际旅游岛，在投资贸易和资金人员往来方面实施更加自由便利的措施。厦门片区重点发展两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、东南国际航运中心、两岸区域性金融服务中心和两岸贸易中心。福州片区重点建设先进制造业基地、21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的重要平台、两岸服务贸易与金融创新合作示范区。按海关监管方式划分如下：海关特殊监管区域重点探索以贸易便利化为主要内容的制度创新，开展国际贸易、保税加工和保税物流等业务。非海关特殊监管区域重点探索投资制度改革，推动金融制度创新，积极发展现代服务业和高端制造业。
自贸试验区肩负着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。2016年4月初，福建省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《中国（福建）自由贸易试验区条例》（以下简称《福建条例》），作为框架性法规，从管理体制、投资开放、贸易便利、金融财税创新、闽台交流与合作、综合监管、人才保障、法治环境等方面对福建自贸试验区建设进行规范。
福建自贸试验区管理体制既不同于上海，也不同于同期获批设立自贸区的天津和广东。《福建条例》规定了由自贸试验区领导小组负责领导整体工作，研究重大问题，办事机构设在省人民政府商务主管部门，负责组织研究、推动落实和总结评估改革创新措施。片区管理机构是省政府派出机构，组织落实各片区试验任务。《福建条例》进一步理顺各设区的市与片区关系，规定设区的市和平潭综合实验区成立片区工作领导小组，协调自贸试验区发展中的重大问题。同时规定省政府及设区的市政府及有关部门，将经济社会管理权限下放片区管理机构，将推进自贸区发展改革创新工作情况纳入政府绩效管理，给予各片区最大的发展空间。
认识“厦门模式”
自贸试验区法治保障和改革创新要特别注重理顺两个方面的关系：守成与创新的关系、单边措施和国际义务的关系。厦门市行政、司法部门对自贸试验区靠前服务、合成服务、多元服务的整体框架目前已基本形成，呈现出组织保障有力、创新举措高效、纠纷化解多元、对台特色突出等主要特点。福建自贸试验区厦门片区的实践，可谓打造了一个行之有效的“厦门模式”。
正式挂牌一年半来，福建自贸试验区厦门片区已推出不少创新举措，在对相关举措的先进性和原创性进行分析评估后公布的七批160项创新举措中，厦门片区有80项，其中属全国首创的有30项，包括“一照一码”商事登记模式已在全国复制推广、国际贸易“单一窗口”被商务部评为自贸试验区8个最佳实践案例之一、两岸青创基地成为服务台湾青年赴大陆创业的样本工程等。在制度创新红利引领下，厦门片区经济保持快速增长，对推动厦门改革开放、经济发展和产业转型升级发挥引领、示范和辐射带动作用开始显现。这些成果的取得，与良好法治环境的营造和完善密不可分。
自贸试验区法治保障和改革创新要特别注重理顺两个方面的关系：守成与创新的关系、单边措施和国际义务的关系。福建自贸试验区厦门片区的实践，可谓打造了一个行之有效的“厦门模式”。
2015年6月，中共厦门市委政法委员会印发了《关于做好中国（福建）自由贸易试验区厦门片区法律服务和司法保障、推动法治化营商环境建设的若干意见》，要求有关各方在加强对自贸试验区相关法律问题的研究、依法公正高效审理涉自贸试验区案件、切实加大知识产权司法保护力度、大力提升公安和司法行政服务管理效能、加快推进区域性国际商事纠纷解决中心建设、着力健全自贸试验区内多元化纠纷解决机制、积极推动自贸试验区诚信体系建设、持续完善自贸试验区法律服务措施、依法打击涉自贸试验区的违法犯罪、注重强化司法公开和法治宣传工作等方面有所作为，更好地服务保障自贸试验区建设。
完善立法支持体制机制创新
关注重大改革于法有据。注重立法与改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要。根据全国人大常委会有关在自贸试验区暂时调整实施有关法律规定的行政审批决定，厦门市政府及时研究了《关于在中国（福建）自由贸易试验区厦门片区暂时调整实施本市有关法律规定的决定（草案）》，经市人大常委会议审议通过后，于2015年4月公布实施。
发挥立法引领推动作用。充分利用经济特区立法权优势，以制度创新为核心，开展了“多规合一”、“厦门自贸片区建设”等有关自贸试验区体制机制创新的立法工作。《厦门经济特区多规合一若干规定》和《厦门经济特区促进中国（福建）自由贸易试验区厦门片区建设规定》分别于2016年4月和8月经市人大常委会议审议通过并实施。其中“多规合一”立法，从法律上解决了“多规”冲突问题，对建设项目审批流程予以再造，赋予自贸区实施建设项目审批简易程序。“厦门自贸片区建设”立法突出制度创新，一方面，将厦门片区制度创新中行之有效的做法通过立法予以固化，形成可复制、可推广的经验；另一方面，将行政审批执法等管理体制以及对台开放等需要突破的制度，通过特区立法作出变通规定。
全面清理调整政府规章。为配合自贸片区建设，厦门市政府相关职能部门及时组织开展对现行有效的83件政府规章的全面清理调整工作，对规章中所涉及的审批、备案事项进行重点研判，以与已公布的权利清单和责任清单相衔接。2015年12月，经市政府常务会议研究通过，决定废止13件、修改17件规章。
完善行政执法体制提升效能
创新政府管理模式。福建自贸试验区厦门片区挂牌后，福建省政府将253项省级行政许可事项授权给厦门片区管委会行使。为保障受理审批服务顺畅运行，提高服务效率，经厦门市政府常务会议研究通过，确定由片区管委会直接承办其中32项与推进自贸区建设密切相关的经济事务管理事项，其他221项省级事项由市直各部门进行分办，实行“一口受理、部门分办、统一出件”的办理模式，实现“办事不出区”。
按一个机构、一个机制、一个平台“三个一”框架组建综合监管和联动执法新体系。一个机构，就是组建自贸试验区综合监管执法局，将原来分属于工商、文化、知识产权等部门的部分监管执法权归集到该局统一行使。一个机制，就是建立自贸试验区综合监管执法联动协作机制。厦门片区管委会提请市政府办公厅出台了《关于中国（福建）自贸试验区厦门片区综合监管执法协作机制工作方案》，根据厦门片区的实际监管需要，设立包含属地及各经济管理、社会管理、专业管理、口岸管理部门在内的自贸试验区综合监管执法联动办公室，形成由综合监管和执法局统筹、协调，各监管执法部门分工负责，齐抓共管的的监管格局。一个平台，就是构建自贸试验区综合监管执法平台。该平台包含网上办案、监管任务分流督办、专项行动备案、联合执法以及配套的自贸试验区企业业态统计分析和系统管理等诸多子系统，既可以将涉及自贸试验区的监管任务在平台上进行分解、布置、跟踪、督办、反馈，又可以将在自贸试验区行使监管执法权的部门监管信息进行归集、共享，并通过自贸试验区信用信息平台进行公示。
完善服务促进纠纷多元化解决
健全多元化纠纷解决机制。2015年4月，厦门市人大常委会审议通过《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，2015年6月，厦门开全国之先，率先成立厦门仲裁委员会国际商事仲裁院（简称“厦门国际商事仲裁院”）和厦门市仲裁员协会国际商事调解中心（简称“厦门国际商事调解中心”）。2015年8月，厦门市湖里区人民法院自由贸易区法庭正式挂牌成立，成为全省首个自贸区法庭。2016年4月，湖里法院与厦门贸促会、厦门市知识产权局维权援助中心、厦门国际商事仲裁院和厦门国际商事调解中心“一院一中心”、厦门市质量技术监督局稽查支队、厦门市保险行业协会保险纠纷调解委员会、厦门市银行业协会等多家机构分别签署了诉讼与非诉讼衔接工作机制合作意见，搭建了关于涉自贸试验区商事纠纷的多元化解决平台。据统计，截至2016年9月底，厦门市自贸区法庭共受理各类涉自贸区一审案件907件，审结354件；厦门国际商事仲裁院共受理案件247件、涉案标的共计折合人民币31.34亿元，其中涉自贸区案件98件、涉案标的9.89亿元。
建立司法仲裁等服务保障。厦门国际商事仲裁院、厦门国际商事调解中心、自贸试验区厦门片区综合服务大厅诉讼服务窗口、自贸区法庭、自贸试验区专门合议庭、自贸区检察室、自贸区法律服务与司法保障中心等先后在厦门自贸片区挂牌运行。通过一点接入、多点引导的“联合办公”模式，实行线上与线下相结合、窗口与后台相结合，不断推进和完善民商事纠纷一站式解决服务平台建设。
综上所述，厦门市行政、司法部门对自贸试验区靠前服务、合成服务、多元服务的整体框架目前已基本形成，呈现出组织保障有力、创新举措高效、纠纷化解多元、对台特色突出等主要特点。
特别值得一提的是，厦门市政府相关职能部门委托厦门大学法学院进行了一系列法治环境指标体系研究，还将进一步开展关于“厦门市法治化营商环境指标体系建设规定”的立法前期调研工作，将包括促进自贸区运行发展在内的营商环境指标体系建设纳入规范化、法治化轨道。
积极学习借鉴
各地自贸试验区的实践和经验，可上升至全国性立法来加以固化。应坚持合宪性原则、属地管辖原则、立法统一原则、与国际惯例接轨原则，进行国家层面的立法，然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系，为现有自贸区以及未来自贸区的设立和运行确立法律框架，科学设立我国自由贸易区发展的战略目标，做好前瞻性战略部署。
自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新。通过本次调研考察，考察组认为，福建自贸试验区建设中的不少制度创新值得上海学习借鉴，应坚持法治保障和改革创新，不断推动自贸区建设发展。更主动地对接国家战略
推进“一带一路”和“长江经济带”建设是国家中长期发展的重要战略，自贸区建设与国家战略高度契合。“一带一路”战略将构筑中国新一轮对外开放的“一体两翼”，在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。而长江经济带的战略定位则是连接东部沿海和广袤的内陆，促进经济稳定增长、调整区域结构、拓展经济发展空间，为中国经济转型升级、持续发展提供重要支撑。
上海兼具“一带一路”和“长江经济带”双重桥头堡地位，同时还要结合国际经济、金融、航运、贸易“四个中心”建设和具有全球影响力的科创中心建设，承担更多先行先试的任务，必须更主动地对接国家战略，对标国际高标准，进一步加强开放的广度和改革的深度，打造开放水平最高的自贸区。
更深入地优化营商环境
上海自贸区挂牌运行以来，根据中央的要求，坚持以制度创新为核心，经过三年的改革实践，形成了一批立足可复制、可推广的基础性制度和核心制度，优化了营商环境。上海自贸区制度创新进一步激发了市场创新活力和经济发展动力，表现在自贸区经济活力明显增强、贸易便利化改革效应持续显现、自贸区有力推动了浦东转型发展。与此同时，还存在一些问题：由于对政策知晓不够以及一些政策的配套细则出台滞后等，作为市场主体的企业对自贸区改革的“获得感”需要进一步提高；仍有部分改革试点任务停留在研究评估和方案制定阶段，推进力度需要进一步加大；一些综合性、模块化、制度化的改革事项，由于各部门改革不同步，造成制度创新“碎片化”倾向，跨部门改革协同性需要进一步增强；自贸区在国际贸易“单一窗口”建设、贸易便利化、金融国际化方面与国际公认的贸易、金融中心相比还有一定的差距，与国际高标准经贸规则对接需要进一步深入。
作为中国大陆境内第一个获批设立的自贸试验区，上海自贸区可以主办年度“中国自贸区论坛”，在这一平台上汇聚世界经验，也让世界更关注中国的改革创新。并及时了解和学习国内其他自贸区的先进做法，以保持上海自贸区的优势，在交流中合法合规地复制、推广成熟经验，更深入地优化营商环境。
更迫切地进行修法立法
上海自贸区挂牌之初，上海市政府同步制定《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》。在《管理办法》运行近一年的基础上，出台了地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称《上海条例》）。《上海条例》主要是从管理体制、投资贸易金融税收制度创新、综合监管、法治环境等方面构建了自贸区建设发展的基本制度框架，为全面推进上海自贸区工作提供了有力的制度支撑和法律保障。
上海自贸区聚焦体制机制创新，推动《上海条例》贯彻落实，实施总体情况良好：加强组织保障，推动区域管理体制优化；提供法治环境支撑，推动配套制度落地；促进政府职能转变，推动政府治理创新；优化营商环境，通过推行公众参与制度、推进实施准备期制度、实施法规文件解释说明制度、建立规范性文件审查制度等提高了行政透明度，通过实行相对集中行政复议权制度、完善商事仲裁体系、加强知识产权保护、建立环境保护“黑名单”制度等提高了权益保护力度。
《上海条例》在实施过程中，出现了一些问题和瓶颈：
一是上海自贸区发展建设超前于《上海条例》的有关范畴。设立之初的自贸区含外高桥保税区、外高桥保税物流园区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。2014年年底，上海自贸区又增陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区，扩至120.72平方公里。这样，《上海条例》的覆盖便显现滞后，自贸区与金融中心、科创中心建设相结合等内容也有待补充。此外，自贸区与“一带一路”、长江经济带等国家战略的联动、协同等相关内容，《上海条例》中亦应有所体现。
二是重大事项改革的难点突破和压力测试需进一步加强。自贸区在推动制度创新的过程中，还存在着一些“下改上不改”的现象亟待破解；《条例》有些内容，如完善适应境外投资和离岸业务发展的税制安排至今没有突破；自贸区压力测试不够、容错机制建设滞后等问题依然存在。
综上所述，从完善上海自贸区法治保障而言，应及时启动对《上海条例》修改工作。
另外，有必要推动国家层面适时研究出台《中华人民共和国自由贸易区促进法》。目前，上海自贸试验区的一些制度创新，如负面清单管理模式等已在其他自贸试验区推广复制，针对外资审批改备案的情况，商务部正在考虑出台全国性的相关法规等。全国自贸试验区也已由上海1处拓展到了11处，在国家层面进行综合性立法的时机已经成熟，应在充分论证的基础上切实推进这项工作。
各地自贸试验区的实践和经验，可上升至全国性立法来加以固化。应坚持合宪性原则、属地管辖原则、立法统一原则、与国际惯例接轨原则，进行国家层面的立法，然后在国家立法的指导下，完善地方立法和配套细则，最终形成法律、法规、规章等协调配合的法律体系，为现有自贸区以及未来自贸区的设立和运行确立法律框架，科学设立我国自由贸易区发展的战略目标，做好前瞻性战略部署。