孙国勇
〔内容提要〕改革开放以来，各地陆续出现了一批人口和经济规模特别大的镇，有的达到甚至超过中等城市规模，但普遍面临着“小马拉大车”、行政管理体制不适应发展需要的问题。如何解决经济发达镇政府功能不完善、权责不对等、公共服务薄弱等问题，成为摆在政府面前的一个重要课题。2010年，山东省寿光市羊口镇获批山东省首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，寿光市认真落实试点工作各项要求，高点定位突破创新，在合理界定镇级政府职责、理顺县乡关系、优化组织结构等方面大胆探索，全方位聚集政策、资金、人才等资源优势，统筹推进经济社会发展，主要经济指标连年大幅增长，工业总产值由2010年的70亿元增加到2016年的345亿元，地方财政收入由2010年的1.69亿元增加到2016年的10.15亿元，增幅分别达到392.9%和500.6%。
工作情况
一是扩大管理权限，规范权力运行。针对镇级政府“权小”、“责大”、“力微”等问题，2012年，寿光市制定《寿光市羊口镇行政管理体制改革试点方案》，通过授权、委托、集中办公等方式，将24个部门的91项权限下沉到羊口镇。根据实际运行情况，建立动态调整机制，对难以承接、无法运转的事项及时作出调整，2014合省市深化意见及羊口镇需求，2015《关于进一步深化经济发达镇行政管理体制改革暨年，印发了年取消收回20项下放事项。为进一步深化改革试点，结扩权强镇改革试点工作的意见》，将19项审批服务权限下沉到羊口镇。2016年对照市镇两张权力清单，又将11项行政权力事项下沉至羊口镇。同时，为规范权力运行流程，先后编制公开了镇级权力清单和公共服务事项目录清单，在羊口镇便民服务中心设立17个服务窗口，审批服务权限全部纳入便民服务中心，实现“一站式”服务，方便群众办事。
二是创新管理体制，优化机构人员设置。优化机构设置，打破机构设置壁垒，综合设置10 0个工作机构，推行岗位化管理，人员统筹使用，编制分类管理，破解事业人员晋升“天花板”，有效激发干部干事创业积极性。扩大人事管理权限，镇党委对镇管中层干部在编制数内具有考察、任免权，原属寿光市委组织部干部管理权限的，实行任免报备制。羊口镇党政主要负责人均按副县级配备，党委副书记按正科级配备，配足配强领导班子，空余编制优先向试点镇倾斜，补充急需的管理和专业技术人才。同时，试点镇结合自身实际，采取政府购买服务、雇员制等方式，多渠道解决人员不足问题。
三是搭建政务服务平台，延伸服务触角。依托智慧寿光建设平台，构建网上3D虚拟办事服务大厅，打造市镇一体化网上审批服务平台，与市中心大厅专线连接，实现市镇两级服务大厅之间数据传输与实时监控；社区通过光“猫”与镇便民服务大厅连接，实现社区网上审批事项实时接收与办理；设立村级便民服务站，指定专人为代办员，群众足不出户，便可办理审批、享受服务。今年，根据省政府办公厅《关于印发山东省关于加快推进“互联网＋政务服务”工作方案的通知》文件精神，寿光市依托现有市镇村三级政务服务资源，率先开展政务服务平台向镇级延伸试点。
四是推行镇级综合执法，解决镇街执法难题。针对目前乡镇层面普遍存在的执法难、难执法的问题，在潍坊市率先开展镇级综合执法试点，在羊口镇成立综合执法办公室，整合原有零散执法力量，同时，抽调城管、国土、市场监管等执法人员派驻综合执法办公室，探索实行“联合执法＋委托执法”的模式，将城镇管理、国土资源管理、安全生产等领域执法权限下放到羊口镇实施。创新综合执法模式，投资1000多万元，整合治安、环保、食品安全等8个领域视频监控系统，打造“8＋1”公共安全监管平台，连接监控摄像头2000多个，实现互联网与城市管理、政务服务、社会治理有机融合。
五是强化政策扶持，助推试点镇经济发展。“因地制宜”破解土地限制难题，实行差别化土地政策，寿光市每年为羊口镇预留项目建设用地指标不少于50亩，采用盐田置换模式，为羊口先进制造业园区建设提供土地60000亩；“多元参与”破解资金瓶颈难题，扩大试点镇财政自主权，三年内新增镇级公共财政预算收入寿光市留成部分，非税收入属潍坊市以下部分，全部用于试点镇。引进村镇银行、商业银行等各类金融机构，打造金融洼地。“产业强镇”破解项目建设难题，制定试点镇发展中长期规划、年度计划等文件，需新上的优势产业、社会事业和基础设施建设项目，优先列为重点工程，完善配套资金。加快优势产业、优质项目向园区集中，促进产业发展。“强基固本”破解社会管理难题。推进城乡基本公共服务均等化，不断完善公共服务功能。重点加强道路、环境卫生、网络通讯等基础设施建设。市财政出资2000万元设立蓝色经济发展基金，全力支持寿北沿海基础设施建设，投资12亿元建设了渤海大道和南环路，打通横贯东西、纵贯南北的交通大动脉。“立足实际”培育特色产业，聚焦羊口镇化工产业特点，“私人订制”扶植政策，鼓励共建产学研基地，全力推动生态型高效海洋经济特色产业发展。2016年10月，羊口镇作为潍坊市唯一入选镇（山东省共7个），被住建部认定为第一批中国特色小镇。
面临困境
在看到成绩的同时，试点镇行政管理体制改革仍然存在一些问题，有待解决：
一是受当前法律制约，权限下放不彻底。目前，镇级政府作为非法定实施主体，只能以委托的形式办理相关事项，如寿光市发改局的权限内固定资产投资审批、市文广新局的出版物经营许可等，部分下放的权限仅在寿光市范围内有效，潍坊市以上层面得不到相关部门认可，效力大打折扣。另外，镇级缺少相关执法权限，在前期综合执法试点中，只能采取联合执法和委托执法方式开展执法，执法难度依旧大。
二是权限运行不通畅，服务群众存有“中梗阻”。目前，寿光市在市、镇、村三级政务服务体系建设上作了大量卓有成效的工作，并将服务终端延伸至村级，大大方便基层群众办事。但仍面临行政处罚等权力事项未纳入平台运行、部门专网繁多不能实时互通等问题，致使权限运行不通畅，严重影响了一站式运行的效率和服务能力的进一步提升。
三是编制核定不科学，机构综合设置缺配套。随着改革试点工作不断深入，试点镇面临的各项工作任务显著增加，但编制数与其他镇相比无明显优势，寿光市虽进行了大胆探索和突破，对试点镇综合设置工作机构，统筹使用行政事业编制，一定程度上缓解了试点镇人员力量不足的问题，但在领导职数配备、职称岗位核定等方面，仍受钳制。长久以来，镇级不管机构设置如何调整，行政事业编制如何核定，在实际机构运转和人员使用上，机构运行一直是分口，人员使用一直是混岗，这是镇级作为权力末梢，行政资源薄弱状态下的不得已。
对策及建议分析
一是推进权力下放，规范综合执法。对镇级迫切需要，能够有效承接的权限，建议由省层面直接下放镇级，上报相关材料文书无需“见章盖章”，明确镇级政府行使权限效力等同于县级。同时，落实独立执法权，将与镇级联系密切的行政执法权限直接下放镇级承担，制定配套措施，对执法依据、流程、责任等要素一并予以明确，切实推进镇级综合执法工作落到实处。
二是加快政务平台建设，整合部门专网。以省推进“互联网＋政务服务”工作为契机，进一步完善政务平台功能，丰富服务内容，推进政务服务向基层延伸，将镇级纳入互联互通范围，实现群众“小事不出村，大事不出镇”，打通服务“最后一公里”。进一步扩大电子政务外网覆盖面，逐步推进部门业务专网向电子政务外网迁移整合，加快政务服务统一平台建设，实现部门间数据共享，居民和企业办事“一网受理”。
三是推广改革模式，加强编制扶持。经过六年试点，寿光市经济发达镇行政管理体制改革各项制度措施不断完善，取得成效日益显著，建议对寿光市综合设置试点镇机构模式充分认可并推广，给予配套政策支持，制定领导职数配备、职称岗位核定等相关配套文件。同时，建议综合考量人口规模、经济总量、土地面积、地理区位、财政收入等指标，在编制核定上适度倾斜，对试点镇机构个数及编制数可以实行总量控制，适时动态调整，在不突破总量的情况下，试点镇可自主设置工作机构，配备工作人员。
（作者单位：山东省寿光市机构编制委员会办公室）