王发棠
〔内容提要〕事业单位业务范围清单制度是清单化管理从政府部门向事业单位延伸，打造科学化、精细化社会事业治理的关键一步。本文以山东省莱芜市近3 年来业务范围清单化管理改革探索为基础，阐述了推行业务范围清单制度的法制和逻辑依据，总结了推行业务范围清单过程中遇到的困难以及对策措施，拓宽业务范围清单化管理，深化政事分开，促进事业单位依法规范运行具有重要借鉴意义。
推行业务范围清单制度，将事业单位的业务范围以清单形式明确并公布于众，是继政府权力清单、责任清单之后，全面深化改革的又一重要探索，是清单化管理从政府部门向事业单位延伸，打造科学化、精细化社会事业治理的关键一步，对深化政事分开、加快政府职能转变、推进政府治理现代化具有重要意义。从2016年选择6个单位开展试点，2017年在63个单位逐步推开，到2018年实现公益事业单位全覆盖，莱芜市积极探索业务范围清单化管理改革，坚持目标导向思考谋划、问题导向综合施策， 编制了事业单位“首张清单”，明确了事业单位业务范围，厘清了事业单位与政府部门、市场和社会组织的关系，促进了事业单位依法规范运行， 为建立功能明确、运行高效、监管有力的事业单位管理运行机制奠定了坚实基础。
推行业务范围清单制度的法制和逻辑依据
《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则规定：事业单位法人的登记事项包含其宗旨和业务范围；事业单位业务范围应当符合其性质和法律、政策规定；事业单位应当在核准登记的业务范围内开展活动；登记机关需要监督事业单位按照登记事项开展活动。依据条例和细则，事业单位应当依法制定其业务范围并接受监督，而由于事业单位分布在各行各业，其业务范围也千差万别，许多还具有很强的专业性，为了便于业务开展和监督管理，对事业单位业务范围进行清晰精确的描述就显得极其重要，而这种描述最有效的方式，就是列清单。
推行业务范围清单制度基于两个事实，一是政府掌握着目前绝大多数事业单位的“所有权”，也就是说这些事业单位是政府部门举办的或者其资产全部是国有资产，这意味着政府部门可以根据需要较为随意地决定这些事业单位应该“做什么”；二是政府在财政补贴、税收等方面为事业单位提供了大量的优惠政策，而这些优惠政策是与事业单位的公益属性息息相关的，这意味着即使社会资本进入事业单位，也必须遵守政府在大方向上为事业单位划定的公益服务范围，而在事业单位的实际运行中，单位具体要“做什么”是由其决策机构决定的，这其中隐含着决策机构的决策与政府意愿不相符的可能性，为了降低乃至杜绝这种可能性，明确并规范事业单位的业务范围就势在必行，也就是推行业务范围清单化管理。
推行业务范围清单制度遇到的困难
由于已经具有制定权力清单和责任清单的经验，机构编制部门对于清单化管理这项工作是有成法可循的，但在具体的实施过程中，事业单位的特殊性，还是为这项工作带来了特别的问题。
1.部分事业单位本职工作存在“无法可依”现象。
事业单位的本职工作，指的是设立事业单位时明文规定其承担的职责任务。在业务范围清单化管理工作中，按照合法性原则，要求事业单位所有业务事项均需有机构编制文件或现行有效的法律法规作为实施依据。但通过梳理发现，部分事业单位无论机构编制文件还是法律法规，均未对其本职工作作出清晰明确的规定。有的单位机构编制文件没有职责任务描述；有的单位职责描述长时间没有调整，与现行业务不完全相符；有的业务，相关法律法规所指向的承接单位为相关政府部门或行业主管机构而非事业单位；有的业务则直接没有找到相关的法律法规。没有健全完善的机构编制文件和法律法规做依据，就意味着部分事业单位的一些工作甚至所有工作“无法可依”。
2.部分事业单位承接了不少“法外”职责任务。
在现行事业单位管理体制中，举办单位或行业主管部门对事业单位具有很大的影响力，能够通过各种渠道要求事业单位承担本不属于其业务范围的工作。这主要包含以下几种情况：一是政府部门由于机关人员紧张、人员素质不均衡等原因，将本应由其执行的权力或承担的职责下放给所属事业单位，授权行为未经过法定程序；二是事业单位在不断变化过程中部分旧有业务应当移交，却因无单位承接而继续执行。无论是事业单位职责任务调整还是旧的事业单位撤销、新的事业单位设立，类似情况并不鲜见。越到基层事业单位承接的上级部门制定下达的政策任务越多，这些政策任务有的与事业单位的法定职责没有关系，仅仅因为必须“有人干”而被强制安排到事业单位头上，从而使事业单位的业务超出了其法定范围。
3. 部分事业单位自行拓展了部分“有利可图”的业务。
这些业务中，有的是单位主动适应经济社会发展和服务对象需求而开展的服务项目，有的是原有业务收入不足以负担单位人员工资等各项开支而主动拓展的业务，有的是单位在市场经济大潮中捕捉“商机”而开展的业务。这些业务的拓展，总体上是有利可图的，也在一定程度促进了事业发展。随着中介组织脱钩、经营性业务剥离推向市场，类似情况已经大幅减少，但个别的仍比较顽固。
4. 部分事业单位存在对本行业法律法规的认知缺失。
“只知埋头干活，不知抬头看路”，部分事业单位业务开展得有声有色，但对涉及本行业、本单位的法律法规不了解、不熟悉，有的只知名称不知内容，有的只知部分不知全面，有的只知条目不知细节，认知的缺失使部分事业单位的业务范围清单多次返工，这也让人对其业务开展方向的准确性、运行的规范性产生怀疑。
5. 业务范围清单推行主体的权威性不够。
一方面，与权责清单制度由政府牵头推进不同，业务范围清单制度是由编办牵头的创新改革事项，协调各部门配合的难度较大，推进相对困难。另一方面，由事业单位监督管理局承担该项工作，而非制定事业单位职责任务的职能科室，其权威度、准确度等都受到考验。
6. 建立和推行业务范围清单制度的动力不足。
在业务范围清单制度推行过程中，编办及其事业单位监管机构热情较高，而主管部门和事业单位则积极性不高，不愿意、不主动参与推行业务范围清单制度改革，比如，有些事业单位认为推行业务范围清单制度会人为地增加工作量，会带来工作自由度上的束缚，给自主开展工作带来不便；有些主管部门不愿将移交给事业单位代办的业务公开，使权力受到社会的监督和制约。这就容易导致推行业务范围清单化管理过程中出现“梗阻”现象。
有效推行业务范围清单制度的对策
1. 坚持源头规范，明晰事业单位职责任务。
机构编制文件设定的职责任务是事业单位业务范围的第一依据。综合法律法规和有关政策规定，并根据政府部门权力清单、责任清单、公共服务清单等已发布执行的各类清单，对事业单位的机构编制文件进行完善，成为最简单也最直接打破“无法可依”困境的方式。
2. 坚持分类规范，厘清法外事项的去留。
针对事业单位承接和主动拓展的法定范围外业务事项，按照不同情况进行清理规范。梳理政府部门下放职责，对符合政策规定的，完善其法律程序后列为业务事项，不符合政策规定的，坚决不能列入业务范围清单。梳理习惯性承担的旧业务，对按规定应由其他单位承接的向其他单位移交，没有单位可以承接的通过机构编制文件进行规范，列为本单位业务事项。针对强制安排的业务事项，符合政策规定的，通过增加临时性业务事项进行动态调整，不符合政策规定的，坚决不能列入业务范围。梳理主动拓展的业务，对有利于经济社会发展和符合法律法规规定的，通过机构编制文件进行规范，列为本单位业务事项，不符合政策规定的，坚决剔除出业务范围。
3. 坚持简便易行，探索将职责任务的设定与业务范围清单的制定合二为一。
根据事业单位职责任务和业务范围本质一致的实际，将业务范围清单化改革与机构设置调整结合起来，在机构编制文件中直接确定事业单位的业务范围清单，不再使用职责任务这一带有行政化色彩的表述。这样，既有利于变笼统化的职责为具体化的业务凸显其事业属性，有利于事业单位从设立之初就开始规范运行，避免定职责任务和定业务范围形成双重人力物力浪费。
4. 坚持上下联动，规范制定清单。
业务范围清单是一项政策性很强的工作，必须加强顶层设计，解决部分事项归类不准确、命名不统一、上下不对应等问题，加快建成统一规范、上下衔接的省市县三级事业单位业务范围清单事项库。条件成熟情况下，可由上一级研究提供一份真正能借鉴、可操作的模板，较好地解决基层人手不足、能力有限等困难。
5. 坚持与时俱进，实行动态管理。
清单制定发布并非意味着事项的终结，要研究制定业务范围清单动态管理，加强后续管理。凡因法律法规规章颁布、修订、废止或失效，因市级以上党委政府规范性文件制定、修改、废止，因行政权力事项承接、取消、下放、整合，因事业单位机构整合、职能调整等，需要增加、变更、取消业务事项的，一律及时调整，经审核批准后，重新发布业务范围清单。单位撤销的，及时公告其业务范围清单失效。同时加强事中事后监管，定期开展评估，并将其列为法人登记管理、“双随机一公开”监督检查、事业单位绩效考核等范畴。目前，莱芜市已正式印发事业单位业务范围清单动态管理办法（试行），建立起动态调整机制和监管机制。
6. 坚持上层推动，综合发力落实。
要从全面依法治国、落实政事分开、管办分离的高度，充分认识推行事业单位业务范围清单制度的重要性和紧迫性， 将业务范围清单工作从编办主导提升至政府主导、编办牵头， 建立政府领导负责， 编办牵头协调， 组织、法制、财政、物价等部门以及事业单位举办单位共同参与的业务范围清单化工作小组， 统筹推进业务范围清单化工作。要通过政府网站、微信公众号、党校（行政学院） 等平台积极开展业务范围清单化管理宣传培训工作， 激发各有关部门和事业单位开展业务范围清单工作的积极性、主动性、创造性。督促各事业单位开展涉及本行业、本单位法律法规的培训工作， 使单位全体人员在业务开展活动中知法懂法守法，依法按照清单提供优质服务， 促进公益事业更好更快发展。
（作者单位：山东省莱芜市机构编制委员会办公室）