李贵平
〔内容提要〕随着经济社会条件的变化，“以批代管”的市场管理和社会管理模式的弊端越来越突出。近年来，党中央、国务院开启了新一轮行政审批制度改革，“简政放权、放管结合、优化服务”三管齐下，有效改善了行政审批的运行模式和管理方式。行政审批运行中，很多地方都推行向窗口人员授权的审批模式，但总体上还是以“业务人员把关负责、领导签字担责”为主导的管理模式，没有突破部门内部层层把关审批的藩篱。从体制改革和机制优化相适应的角度出发，在推动相对集中行政审批权改革的同时，还必须加强对行政审批运行机制重构的研究，推动运行机制从“领导审批”向“专家审批”转变，实现审批权力运行的“权责一致”。
当前“领导审批”模式存在的主要问题
1. 权责不一。
当前，随着领导干部交流轮岗的制度化和相对集中行政审批权改革后行政审批业务范围、技术要求的延伸，领导干部不熟悉具体审批业务的情况越来越突出，但出于把控权力运行全流程的惯性，各地行政审批运行机制总体上实行“业务人员提出意见、分管领导把关、主要领导签署意见”的审批模式，在层层把关影响审批效率的同时，产生了权责不一的问题。审批运行中，分管领导特别是主要领导不熟悉具体业务情况较为普遍，业务上以依靠具体审批人员为主，领导签字往往只是“走过场”，领导签字后还要承担相应责任，“权责不一”造成部分审批业务人员有“领导签字把关” 的路径依赖， 导致自我管理意识不强、把关不严。
2. 权力运行监督不规范。
当前行政审批流程以机关内部运行为主，从角色定位来看，行政审批业务人员和部门领导是“运动员”和“裁判员”的关系，但审批运转中层层签署意见，领导干部既是管理审批的“ 裁判员”，又是签署审批意见的“运动员”，集执行权和监督权于一身。造成个别业务人员责任意识不强，存在“ 有问题领导担责、无问题自己说了算”的权责脱节惯性，一定程度上还存在权力寻租空间。领导把关审批模式下，未能实现业务运转和审批监督的相互分离和相互独立。
3. 业务人员作用发挥不充分。
当前，很多地方都开展了相对集中行政审批权改革，成立行政审批局，通过体制改革将审批权限进行集中管理、集中行使，推动行政审批业务融合的同时，将审批与监管职能进行分离。“审管分离”模式的重构，造成了原审批、监管人员人为“分家”，导致人员不足，特别是专业性较强的审批，往往需要组织、聘请人员以专家评审的方式进行技术把关，或者委托第三方机构进行专业技术评价，出现了实质上的“政府服务外包”。实行“审管分离”还造成技术型审批人员对“服务外包”的依赖，主动学习提升技能的积极性不够、动力不足，作用发挥不到位。
“专家审批”代替“领导审批”机制重构的路径
行政审批中的领导和业务人员“权责不一”，以及减少审批层级、提升审批效率的改革趋势，倒逼行政审批体制改革与行政审批机制同步重构。从“权责一致”的角度，可参照新加坡“专家委员会审批”模式，推行行政审批内部运转由“领导把关审批”向“任命专家审批”转型升级，既可有效减少审批层级，还可提高审批效率。通过完善运行机制，由各级行政审批部门负责专家审批工作的组织实施，对审批专家进行组织管理，对审批结果负责，并根据需要对专家审批的合规性、政策性、程序性进行核查。分类建立专家审批方式，专家的审查意见直接作为行政审批决策的依据，不再逐级审批，真正实现集约化、高效率、订单式审批。打破“受理—业务人员提出意见—分管领导审核—主要领导签批”的行政审批模式，构建“受理—专家审批”模式。
1. 打破层层审批，实行主审专家负责制。
立足当前行政审批运行模式，按照审批事项“全覆盖”的布局和“行政执法必须两个人以上同时执法”的有关规定，根据由行政审批部门分事项、分类别任命行政审批主审专家、辅审专家，完善专家审批的内控管理制度，处理好行政领导把控政策方向和专家审批的关系，使行政审批实现从“领导把关负责”向“专家审批担责”转变。
一是推行专家要件核实审批。制定《专家要件核实审批事项清单》，分事项任命主审专家、辅审专家，将程序简单、事项常规、通过核实行政相对人提供的材料即可审批的事项交由要件核实专家进行要件核实，在审批服务窗口即收即办，不再层层报批。由要件核实专家承担审批责任。
二是推行专家现场核查审批。制定《专家现场核查审批事项清单》，分事项任命主审专家、辅助专家，对审批程序相对简单、法律法规规定需专业技术人员进行现场查看查验的事项实行专家现场核查审批。由主审专家负责召集、抽取、委托相关专家进行现场核查，按照同一阶段“一次勘验、一次审查”的要求到现场进行核查论证，专家核查论证通过后及时作出审批决定，不再多次核查和层层审批。由主审专家承担主要责任，辅审专家和抽取、委托的专家承担相应责任。
三是推行专家组论证审批。制定《专家组论证审批事项清单》，分事项、分类别任命主审专家、辅审专家。将程序复杂、涉及国家安全、生态环保、安全生产等重大项目，以及有特殊专业技术要求的审批事项进行清单化管理。经主审专家和辅审专家进行政策性审查后，由主审专家召集或抽取相关领域专家组建专家组进行技术审查，按照“简政便民、一次论证”的要求进行专家组论证。由主审专家作为会议或现场主持人，在抽取的技术专家中推选专家组长。专家组技术审查论证中不影响技术指标的文字性修改由专家组长负责把关、不再进行二次审查。专家组技术审查通过后，及时作出审批决定，不再层层审批。技术性审查由专家组长承担主要责任、专家组成员承担相应责任；政策性审查由主审专家承担主要责任、辅审专家承担次要责任。
四是推行第三方专家评估审批。制定《第三方专家评估审批事项清单》，分事项任命主审专家、辅审专家。将专业性较强、法律法规规定须由有资质的第三方机构出具审查意见，以及需上报上级审批的事项，或现有机关事业单位的专业技术人员、专业设备难以满足需要，需经第三方组织专家评估后才能形成统一意见并出具审批结论的审批事项进行清单化管理。经主审专家和辅审专家进行政策性审查后，由行政审批部门按照有关法律法规规定招标或委托有资质的第三方机构组织专家进行技术审查论证。技术审查通过后及时作出审批决定，不再层层审批。技术性论证由第三方机构承担责任，政策性审查由主审专家承担主要责任、辅审专家承担次要责任。
2. 破解审批技术力量不足难题，建立行政审批专家入库管理制度。
针对审批部门现有技术审查人员不足问题，将在专门领域有一定职称、具备相关资质或在某一方面具有专门知识的技术人员，纳入行政审批专家库管理。按照“属地管理、分组建库、就近使用”原则，分级组建专家库并实行动态管理。健全完善行政专家、业务专家、技术专家管理机制。技术难度大或本级专家库无法满足时，可向上一级专家库选取。完善专家审批权责边界，细化专家权力和责任， 保障专家严格按照审批标准，独立、客观、公正作出审批结论，接受社会监督、承担相应责任。打破区域、行业、机构边界限制，突出市政规划、水利水电、公路桥梁、地质勘查、矿产资源开发、环评审查、能源管理、食品药品、公共卫生等涉及项目审批和市场准入的重点专业类别，推行行政审批与技术审查分离制度。培育市场中介组织，逐步将技术审查交由具备法定资质的专业中介机构承担。不断提高审批质量和效率，提高政府治理能力和公共服务能力。
3. 破解多次踏勘多次评审问题，建立同步开展技术审查制度。
将法律、法规、规章、规范性文件等规定的行政审批项目中设置有“专家评议”程序，或在多个行政审批项目中，需要相关专家考察、踏勘、评估，并出具“专家审查意见书”的事项，按照集合审批、协同审批的要求，同步建立全流程的“联合踏勘、联合评审、联合审图、联合验收” 制度，抽取相关领域专家同步开展技术审查，避免行政相对人多次跑、多次评，使行政相对人以最少的人力、物力、财力和时间投入取得审批结果，减轻企业审批成本。将分散在各部门的专家踏勘、评审、审图、验收等费用集中使用，解决多头审批、多头评审、多头勘察、多头验收等问题，减少行政支出，降低行政成本。
4. 破解专家技术力量薄弱问题，完善行政审批专家职称晋升机制。
立足高效审批和标准化审批，加强专家队伍建设，制定出台行政审批专家专业技术职称晋升鼓励政策，完善支持培训、学习和资格考取等“绿色通道”，调动专家提高技术职称积极性，解决好专家不足，特别市、县两级部分领域无技术专家的问题。完善专家审批和评审报酬领取制度，体现专家价值，实现权责一致。完善行政审批专家库建设，扩大专业技术人才参与行政审批技术把关，切实解决行政审批专业技术人员不足、排队评审、排队验收等问题。完善机关事业单位在职人员参与技术评审办法，明确专家所在部门支持审批制度，解决部门不支持专家无法参与评审的问题。
5. 破解权责不清难题，建立审批和监督分离机制。
可通过任命审批专家审批的事项，一律实行专家审批，进行清单化动态管理。对涉及面特别广、情况特别复杂及法律、法规有明确规定的审批事项和环节，由行政审批部门按照有关程序研究后作出审批决定。细化“ 专家审批” 权责边界，行政审批部门主要领导对本部门的行政审批行为负全面领导责任；分管领导对具体行政审批行为负直接领导责任；审批专家对具体行政审批行为负直接责任。强化审批监管，建立完善审批监督、检查、抽查机制，建立审批监督档案，准确记录审批活动， 做到责任可溯。完善外部监督、内部监督、内部制约机制，推动审批和监督分离，确保审批合法合规、高效便民。通过推行“专家审批”，倒逼“审批专家”自我担责、自我管理，实现“裁判员”和“运动员”的分离，减少审批层级、提高审批效率，推动行政审批体制改革与行政审批机制的同步重构。
（作者单位：云南省楚雄州机构编制委员会办公室）