林宁
〔内容提要〕近期以来，为进一步优化营商环境，防城港市根据经济发展形势和自治区部署，积极调整政府职能，以“行政审批职能集中、行政审批人员集中、行政审批办公场所集中”“三集中”为目标，将26个市政府审批职能部门实施的226项行政许可事项进行整合归并，探索组建行政审批局，实行“一枚印章管审批”。由于对传统行政管理体制和运行机制作了较大的调整，需要进一步处理好相关问题，一是审批、监管和执法机制衔接“不得力”，二是审批平台系统“不接力”，三是行政审批局公章对外法律效力“不给力”，四是转委托自治区已委托下放事项的法律依据“缺力”，五是审批工作的保障性“乏力”。
组建行政审批局成为当前简政放权、转变政府职能和提高政府效率的一项重要举措。为建立高效、透明、快捷的审批政务体系，防城港市根据经济发展形势和自治区部署，积极调整政府职能，探索推行相对集中行政许可权改革，组建行政审批局，为优化营商环境，实现全市又好又快发展提供体制机制保障。
组建行政审批局基本情况
根据自治区人民政府批复防城港市的相对集中行政许可权改革试点方案，以实现“行政审批职能集中、行政审批人员集中、行政审批办公场所集中”“三集中”为目标，按照“审管分离”原则，将市发展和改革委员会、市工业和信息化委员会等26个政府审批职能部门（国土、住建、公安、司法、地税、国税等部门除外） 实施的226 项行政许可事项进行整合归并， 组建市行政审批局，作为市人民政府统一实施行政许可权的相对集中行使机关，实行“一枚印章管审批”。至此，组建行政审批局工作已基本完成，并于2018年1月初正式启动运行，取得了初步成效：审批事项申请材料数量与改革前同期相比，减少234份，窗口办结事项达到138 项，占比61.3%；压缩审批环节360个，减少比例达到40.9%；平均审批时限11.02个工作日，压缩比例达到33.8%。仅2018 年1月，防城港市每万人办件量全区排名第一，办理提速84.2%，办事企业和群众评议率达99.3%，满意率99.9%。
需要进一步处理的几个问题
组建行政审批局对传统行政管理体制和运行机制作了较大的调整，与现行管理体制有一定冲突。从探索实践看，以下五个方面的问题亟需解决。
1. 审批、监管和执法机制衔接“不得力”。
行政管理理念尚未“更新”。不少原行政审批职能部门认为组建行政审批局后，行政审批局基本可以“包打天下”，政府只需健全制度保障行政审批局职能的履行即可，其他相关部门因不再履行审批职权而无需对审批事务负责，“以审代管”的观念尚未扭转。尚未建立审批、监管、执法协同机制。虽然不少部门按照要求制定了行政审批权划转后的事中事后监管措施，但尚未建立有效的审批、监管、执法部门协同机制，仍按各自的体系规则运行，相互间联系互通不多，审批、监管、执法脱节，没有形成合力，政府综合行政效能优势效果尚不明显。
2. 审批平台系统“不接力”。
虽然实现审批场所集中，但目前的审批平台仍然过多，政务系统未能与各部门办事系统实现数据共享，需要多次录入。大部分进驻单位面临“多套系统、多个流程、反复登录、反复录入”的问题，制约审批效率的进一步提升，各部门信息共享有待加强。比如，一个安监项目审批，需要分别录入投资在线审批平台、安监系统平台、政务服务3.0平台、多证合一系统平台。
3. 行政审批局公章对外法律效力“不给力”。
行政审批局实际上是归集和分享法律赋予行业主管部门部分行政权力，专门负责某一领域的行政管理和服务事项，从本质上讲是政府职能的内部重新划分，在不违反法律根本原则的前提下对政府职能所进行的技术性调整，与传统各部门自行审批的审批模式有一定差异。目前全国大多数地区没有类似的机构，对行政审批局缺乏深入的了解和认识，因此可能对其法律主体地位及其公章的法律效力存疑，给企业的经济活动带来一些不便。
4. 转委托自治区已委托下放事项的法律依据“缺力”。
《行政许可法》规定，已经受委托实施的行政许可，实施机关不得再将其委托其他组织或者个人实施。当前自治区下放各市的行政许可事项中，有不少是以委托的形式下放的，因此若再将委托许可事项直接转给行政审批局显然不符合法律规定，与依法行政有冲突。虽然新修订的《立法法》授予设区市有制定地方性法规的权力，但仅限于对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，设区市没有相应的权限对转委托进行直接变通。
5. 审批工作的保障性“乏力”。
行政审批局成立并运行后，审批工作人员面临晋升、调动或离岗等问题。当前从各单位划转的专业技术人员，也只是能基本保障行政审批局机构运行的需要。一旦相关工作人员离岗，如果没有熟悉业务的工作人员及时补充，审批工作将无法正常开展。在繁重的审批业务工作下，即使一个工作人员知悉甚至兼顾其他岗位的工作，审批效率和质量也将大打折扣。
对完善行政审批机制的建议
1. 建立审批、监管、执法衔接机制。
转变思想观念。加大宣传教育培训，将过去“重审批、轻监管”转变为“重审批强监管优服务”，重点研究各部门在新形势下对审批事项的事中事后监管、宏观政策指导和提供公共服务职能。制定审批、监管、执法联动制度。明确审批、监管、执法机构在审批工作中的职责，增进配合。市行政审批局及时向各职能部门通报行政审批事项办理情况，接受各部门监督；各职能部门要及时将有关法律、法规、规章和规定告知市行政审批局；行政审批局将审批信息及时告知执法机构，以便加强事后监管；执法机构将处罚信息反馈行政审批局，行政审批局据此建立警示名单。建立部门联席会议制度，审批、监管、执法部门要定期或不定期召开部门协调会，协商解决行政审批工作中的问题，推动审批效能的提升。建立行政审批评估机制。定期对行政审批工作效果进行评估， 密切跟踪影响行政审批运行的环节，及时采取措施予以应对，不断提升政府政务服务水平。
2. 统一行政审批政务服务平台。
建议从自治区层面协调解决开放系统端口问题，整合各条线“独门独户”的审批系统，建立统一互通的审批服务平台，加强信息共享，实现各个系统相融相通，力争一次录入即可全部推送到位。加快审批流程再优化，对办理条件、申请要件、流程时限继续整合优化，进一步完善办理标准，简化工作流程，为群众提供更多更便捷的服务。
3. 切实解决行政审批公章的对外法律适用效力问题。
加大宣传力度，扩大周边省市甚至全国各地知悉该市的行政审批局和行政审批工作情况，必要时可按程序向国务院或有关省市进行备案，在全国或一定范围内通报。针对区内外联系较频繁的行业，在过渡期间内，暂不注销原行业主管部门的审批公章，可临时借助原行业主管部门的审批公章甚至是同级政府的审批公章开展经济活动。启动立法程序，依照法定程序建议中央、自治区制定、修改相关法律、法规，理顺行政审批体制机制法律关系，为行政审批局审批效力提供直接法律依据。
4. 重新委托行政审批事权。
向自治区建议并由自治区人民政府对原委托下放的事项重新进行调整，在相对集中行政许可权改革试点市（包含防城港市），撤销上级各部门的“条条”委托，统一改为委托行政审批局。也可以考虑委托事项暂不划转，待相关法律程序健全和规范后再进行。在相关法律程序尚未履行完毕但行政审批局已经成立运行的，经请示自治区和中央同意，采取特许办法先由行政审批局代为执行，确保工作正常开展。
5. 建立行政审批工作保障制度。
建立培训机制，加强行政审批局工作人员技能培训，实行“一岗多能、一人多专”。除审批窗口的业务人员熟悉审批业务外，其他行政科室的在编工作人员也应当熟悉审批业务， 实现由“AB”岗到“全能岗”转变。适当实行政府购买服务，为行政审批工作建立应急人才储备库。研发行政审批综合信息系统平台，压缩审批窗口和审批环节，将审批工作由主要依靠人力转为主要依靠技术力量来完成， 依靠科技创新节约人力资源，腾出编制，提高效率。
（作者单位：广西壮族自治区防城港市机构编制委员会办公室）