中共上海市青浦区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕围绕“如何在事业机构人员编制紧张且继续严控编制总量的前提下，加强事业单位机构编制管理，坚持机构编制资源统筹合理使用，提高现有机构编制资源效益”等要求，就加强事业单位机构编制管理和统筹使用各类编制资源课题进行了深入调查研究，形成有关思路对策。
为深入贯彻落实党的十九大精神，按照习近平总书记关于大兴调查研究之风的重要指示精神， 根据市委要求， 对照《关于开展“ 不忘初心、牢记使命，推动青浦全面跨越式发展”大调研的实施方案》精神，及青浦区大调研办公室关于重点工作调研方向的部署要求，区大调研事业单位调研组认真分析了前期调研阶段各部门反映集中、强烈的“工作任务重、人手紧张、需要增加编制”的问题，围绕“如何在事业机构人员编制紧张且继续严控编制总量的前提下，加强事业单位机构编制管理，坚持机构编制资源统筹合理使用， 提高现有机构编制资源效益” 的调研目标，专门成立了课题调研组，就“加强事业单位机构编制管理和统筹使用各类编制资源”课题进行了深入的调查研究。
课题调研组通过实地走访、组织座谈、个别访谈、问卷调查等方式，对区农委、建管委、卫计委、民政局、房管局、人社局、规土局、水务局、教育局、赵巷镇、盈浦街道等11 家主管单位的分管领导、机关科室长、下属事业单位负责人及部分工作人员就职能职责、人员编制、岗位设置及借调情况等方面深入开展调研，查找问题症结，听取意见建议，提出思路对策。
基本现状
按照中央关于严格控制机构编制的精神，本区多措并举， 通过加强制度建设、深化体制改革、强化部门联动、加大宣传培训，严格机构编制管理，坚持机构编制资源统筹，严守总量控制防线，进一步促进本区机构编制管理规范化、制度化、科学化，确保人员机构编制只减不增。
随着经济社会的快速发展、行政审批事项的不断下沉、大居等外来人口的大量导入，以及人们对公共服务需求的日益增长， 区级各主管部门、事业单位的管理服务对象、内容、范围和要求都发生了较大变化，尤其是教育、卫生等部门的编制刚性需求十分迫切。区机构编制部门通过加强指导、统筹调配、内部挖潜、有保有压，既确保区级机构编制总量得到全面有效控制，又落实“围绕中心、服务大局”的履职要求，加强编制调控和动态管理，对区委区政府中心工作和基层一线、重点领域加大编制支持保障力度，确保机构编制规模基本适应本区发展要求，为经济社会持续快速发展提供有力的机构编制保障。
存在的主要问题
课题调研组调查发现，事业单位编制资源有限，在有些地方和单位（部门） 仍存在分配不尽合理的情况， 导致“ 事多人少” 或“ 事少人多”；机构编制资源固化、分配比例不符合当前经济社会的发展需求，编制资源使用效率被一定程度地削弱等等。问题主要表现在以下几个方面：
（一） 编制资源有限，与刚性需求矛盾较大。
这是调研工作中各部门普遍反映、呼声最为强烈的问题。2012年以来，按照分类推进事业单位改革和控编减编工作要求，区事业单位机构编制严格实行总量管理，人员招聘受到从严控制。大部分单位人手少、任务重，一些单位长达十数年不能补充人员， 工作人员减半， 运行十分困难。目前本区事业编制虽有一定空编，集中在教育、卫生系统， 但平均到每个单位空编仅2-3名。近年教育、卫生系统所需编制在市委编办大力支持下得到了及时补充，但在2017 年底也按市要求暂停新增编制。另一方面，随着青浦经济社会的迅猛发展和城市化进程的大力推进，服务人口大幅增加，社会管理内涵不断拓展、社会服务需求不断增加，尤其是近年来行政审批制度改革持续深化，城市精细化管理的要求不断提高，区委区政府各部门均新增或强化了若干职能，普遍反映编制配备捉襟见肘，难以应付现有工作。此外，大型居住社区人口大量导入，基本管理单元做实推进， 教育、卫生和社会管理的压力很大，新建学校、医院和各类分中心建设，对事业编制的刚性需求很大。2018 年新建的6 所学校、1 所社区卫生服务中心，所需835 名编制已由教育、卫生系统内部调剂解决。根据区发改委提供的近2 年社会事业项目清单情况， 将新建学校（幼儿园） 23 所、医院（社区卫生分中心） 3个，以及老年护理床位等，经测算需要编制4000余名（其中教育系统2259 名， 卫生系统1724名，体育、民政等项目编制需求暂未统计），迫切需要上级部门研究解决。而且，编制的频繁调剂，也带来岗位设置、工资绩效调整等后续管理问题。
（二） 职能定位不清晰，编制配备基础不够扎实。
事业单位在履行职能过程中，不同程度地存在“越位”“缺位”和“错位”情况。有些事业单位实际承担大量行政职能，如区蔬菜技术推广站、区社会文化管理所、区林业站、区建筑建材业管理所等事业单位完全或部分承担了机关相应行政职能；有些事业单位部分职能萎缩、转移，如区教学实践中心，原承担的劳技实践职能已转移至各学校；有些事业单位职能单一、工作任务较轻，如区社会福利企业管理所，其管理服务对象从原来的数百上千家减少为二三十家，且工作职能单一； 有些单位原明确的职能相对陈旧老化，没有根据当前新形势、新任务、新要求作相应调整，如区农村合作经济经营管理站，根据新农村建设和创新社会治理要求，对农村集体经济组织的指导监督力度还不够；有些事业单位职能边界不清，如各街镇房屋管理所，2016年下沉至各街镇管理后， 部分职能存在区、街（镇） 两级“互管”或“互不管”的情况；区卫计委医政中医管理科、区卫生人才培训中心、人口和计划生育指导服务中心均有业务培训的职责，存在职责交叉。还有些单位承担着实际可交由市场主体承担的职能， 如区航务管理所的船舶检验职能、区卫计委医政管理科的学科人才任务课题评估评审职能等。
（三） 单位之间忙闲不均，编制配备不尽合理。
调研发现，事业单位编制配备不合理，主要体现在部分事业单位人员忙闲不均。有些事业单位因改革原因长期严控进人，造成现有人员工作量负载大，经常加班加点超负荷工作。如区航务管理所， 人员编制核定为80 名， 实有在编58人，设7 个海事分所。人员紧缺，工作条件较为艰苦， 并需要24 小时在岗值班， 在待遇较低、无加班费的情况下，只能通过做二休二缓解，做到“体制不足机制补、机制不足觉悟补”。有些事业单位受经济社会发展变化和政策调整影响而人员或编制富余。如区公路规费征稽所，先后历经管养分开、调整取消公路养路费和贷款道路通行费征收等改革，事业编制挂编人数较多，且因无法胜任新的岗位需要导致单位“闲人”众多。有些事业单位的职能存在不同程度的增减，但人员编制却未及时调整。如区农业技术推广服务中心和区农村合作经济经营站，职能有增减但人员编制却未作相应调整。当然，忙闲不均现象与各单位内部管理、个人能力以及历史原因等均有关联。
（四） 有效劳动力不足，编制使用效益不高。
虽然大多数事业单位反映编制不够、人手紧张， 但在调研中发现， 单位内部人浮于事、忙闲不均、有效劳动力不足、编制使用效益不高等情况依然存在。一是事业人员被机关科室长期借用， 被借用人员普遍学历较高、能力突出， 在事业单位时表现优秀， 长期被借用后造成事业单位自身队伍“空心化”、“青黄不接”，履职能力也大幅削弱。二是“ 老人” 挤占岗位编制。以区建管委下属部分事业单位为例， 50周岁以上人员占实有人数的40.5%。目前较多事业单位人员年龄结构老化严重， 缺少“ 柔性”流动机制， 虽然不乏一些经验丰富的业务骨干“常青树”，但消极怠工、等靠退休“到站”的不在少数， 缺乏工作激情， 效率低下。三是年轻人员流失较多。一些能力突出、积极上进的年轻人员， 往往将事业身份作为“ 过渡” 或“跳板”，每年参加公务员考试，向着待遇和前途较优的公务员队伍发展。在备考期间， 工作以应付为主， 同时也造成事业单位人员进出频繁、业务培养成本大增。此外， 一些专业性较强的岗位， 如建筑监理、规划设计、测绘等岗位， 与市场化的待遇标准和职业前景差距太大， 无法招录或留住相关人才。四是受政策、
待遇等影响， 事业人员工作积极性普遍不高，存在“人浮于事”、“磨洋工”等现象，工作懈怠、得过且过。五是军队转业安置人员、退役运动员等的岗位安置稍显不合理， 一些有安置人员的部门反映， 目前的安置人员没有根据其特点、特长作相应岗位匹配， 造成部分安置人员工作效率低下，较难胜任岗位要求。
原因分析
课题调研组对存在问题的主要原因进行了梳理、分析后认为， 既有机构改革历史遗留等原因，也有体制机制尚未健全等因素；既有职能调整变化的客观原因，也有人员自身能力和认识不足的主观原因。总结归纳为：
（一） 历经机构改革调整，行政事业编制总量偏少。
编制配备的依据是为了实现组织目标、履行法定职能。青浦行政事业编制基数少、底子薄，经济社会发展、服务人口增长和职能任务增加，必然会带来编制上的刚性需求。1999 年至2008年间历经撤县建区、机构改革、区划调整，行政编制大幅精简。近十年来市委编办在下达军转安置、基本管理单元行政编制时有所倾斜，但目前行政编制总量仍然偏少，在郊区中最低，低于郊区平均数183 名。从事业编制总量看，我区低于郊区平均数2963 名。同时，在行政编制紧缺的情况下， 机关往往只能向事业单位大量抽借人员，事业单位人手更显不足，各类矛盾问题相应而生。
（二） 事业单位职能滞后老化，规范管理意识不强。
职能是机构设置、编制配备的基础和依据。完善事业单位职能定位并实行动态管理， 理清理顺部门职责边界和职责关系， 是统筹优化机构编制管理的首要前提， 也是强化事业单位公益属性、发挥事业单位公益服务功能的基本要求。当前青浦正向高品质综合性城市加速发展， 面对供给侧结构性改革和“ 放管服” 改革工作的深入推进， 各部门的职能职责、人员编制理应对位调整， 不能“ 一定终身”。分析发现， 一些事业单位成立时间较早， 职能配置过于陈旧老化， 且对机关单位的依附性过强， 服务经济社会发展的主动性和能动性不足， 职责职能不适应经济社会发展需要。也有不少单位根据新要求， 实际承担的职能发生了变化， 但规范管理意识不强， 未能按规定对宗旨和业务范围及时办理变更手续。还有一些事业单位与机关、事业单位之间的职责关系未能理清理顺， 职能配置不够清晰科学， 职能交叉和资源重置情况时有发生。
（三） 编制管理观念陈旧，创新开拓思维不够。
调研发现，针对行政编制资源有限的现实问题，很多部门解决问题的惯性思维往往是要编制要人员，机关不够事业凑，事业不够编外凑，衍生出各类混编混岗、人员管理难度大、行政履职存在风险、管理效能较低和履职能力不强等系列问题。因此，应当指导和鼓励各部门积极探索创新，在放管服改革的大背景下，深化政府职能转变，推进政事分开、政社分开和管办分离，全面梳理机关、事业单位目前实际承担的职能，将事务性、技术性和服务性工作下沉、转交给事业单位、市场和社会组织承担，加大政府购买服务力度，促进社会协同参与，也进一步激发各方的生机和活力。
（四） 事业人员结构失衡，事业单位履职能力不强。
从调查情况看，一些部门反映的编制不够、人手不够问题，其实质是人员结构失衡、有效劳动力不足，从而导致事业单位履职能力不强，总体状态不佳。在过去很长一段时间，青浦受地理位置等因素影响， 基础设施和经济发展相对滞后，再加上事业单位自身的发展前景、待遇等原因，难以对高学历专业人才产生足够的吸引力。且受机构改革和区划调整等影响，一些事业单位编制精简幅度较大，长达十几年无法新进补充人员，新人难进、冗员难消，低学历、老龄化情况严重， 再加上个人学习意识不强， 业务能力不够，履职能力较弱，难以适应新形势、新变化和新要求。此外， 还有些事业单位因岗位特殊性（如一线执法、值夜班等） 对男性需求较多，但往往录取的女性居多，满足不了岗位需求。以上诸多因素，都导致编制使用效益大打折扣，编制“相对”不足问题突出。
（五） 人事管理制度不健全，人员积极性发挥不够。
事业发展的核心因素是人，而人的管理在于制度。人事管理制度是事业单位加强效能建设、提高履职能力的根本保障。调研发现，人事管理制度不健全、绩效考核执行不到位是造成单位内部管理松散、忙闲不均、人员积极性和主观能动性不足的最本质的原因。具体分析，主要体现在三个方面：一是管理岗位缺乏梯队建设。从区事业单位岗位设置操作口径来看，八级及以上管理岗位设置比例极低， 大多数岗位均为九级及以下。也就意味着，管理岗位的大部分人员“一辈子”只能呆在九级岗位上，个人发展缺乏空间，积极性调动就无从谈起。此外，由于之前编制管理不够科学精细，带来了管理岗位干部队伍断层现象，主管部门只能将年轻干部“拔苗助长”，或将一些达不到管理岗位要求的人员勉强配置到位，造成工作开展效率低下，影响各项工作正常推进。二是薪酬待遇缺乏有效激励。事业单位人员结构失衡、工作积极性不高， 从体制机制上看，除受录用、晋升通道等因素影响外，薪资待遇较低是主要原因。事业单位普遍反映，现行工资制度不尽合理，事业单位与机关之间、不同事业单位之间，以及事业单位与市场化主体的待遇差距较大，造成事业单位（特别是待遇相对偏低的单位） 人员意见较大，人心不稳，专业技术岗位和紧缺人才岗位招不了人，也留不住人。且事业单位聘用没有服务期限规定， 人员流动性频繁，需要反复培养“业务熟手”。三是奖惩考核机制执行不到位。事业单位是“铁饭碗”的意识根深蒂固，大多数单位内部管理松散，未能按照工作量、日常考核、年终测评等进行绩效工资套改发放。对“不干活或少干活”人员，从单位领导到广大职工，碍于人情世故和惯例做法，多数“睁只眼闭只眼”，绩效考核和淘汰退出机制形同虚设，考核结果往往是“你好我好大家好”“干多干少一个样”。
对策与建议
编制是党和政府重要的执政资源。十九大报告强调要统筹考虑各类机构设置和统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。从十八大提出“严控”到十九大提出“统筹”的转变意味着，党和政府在编制管理改革上的重心将由“控量”向“提质”转变。要在现有机构编制动态管理基础上有新的思路和新的突破，可以针对目前存在的主要问题和薄弱环节，从“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的原则入手，加强事业单位机构编制管理，统筹使用各类编制资源。
（一） 完善职能，强化事业单位公益属性。
1. 坚持政事分开、事企分开。理顺政事关系、事企关系，科学合理界定政府主管部门、事业单位、市场三者的边界，强化事业单位的公益属性。将承担行政职能事业单位的行政职能剥离并划归机关承担，应由市场配置资源的生产经营活动坚决交给市场，充分发挥市场机制和社会力量的作用。如“管养分开”的实行，就是对绿化养护、保洁、作业、工程项目代建等事业单位实施“管养分离”，具体养护工作等通过有序竞争交给市场，事业单位激活内部管理机制，降低成本，切实做到事企分开。
2. 明确功能，优化职能配置。随着经济社会的发展、一二三产业结构的调整、管理方式的变化，部分事业单位职能逐步拓展、扩充、强化，如党的建设、教育、卫生、环保、水务、安全、经济建设、市场监管、城市管理等重点领域，这些部门普遍反映现有编制无法满足履职的需要；而农业、林业等传统领域单位相关职能不断弱化，机构编制数却并未随之调整。因此，要以社会功能为依据，结合行业特点和改革发展要求，理顺职责，明确各部门取消下放、划出和加强的职责，全面、清晰、准确地界定各部门承担的主要职责。在现有机关行政编制总量控制的大前提下，需要全力推动各级部门进一步理清机关和事业单位的职能划分，将机关的事务性、技术性工作交给事业单位承担，加大对事业单位职能配置的清理优化力度，才能真正从源头上破解机关行政编制不足， 借用事业人员、事业单位“ 空心化”的难题。
（二） 严控总量，强化机构编制规范管理。
1. 严格“一支笔”审批制度。控总量是机构编制规范管理的基本要求，也是有效配置机构编制资源的重要前提。要严格落实机构编制“一支笔”审批制度，完善编委会定期会议制度，严格机构编制审批权限和程序，禁止条线干预，严格执行控编减编方案，适时提高审批门槛。确保在不突破中央下达的行政编制总额和2012 年底事业编制总量基数的前提下， 始终做到增编有依据、用编需申请、编随事权走。
2.推行实名制管理。一是完善实名制管理信息系统。依托电子政务内网和上海市事业单位登记管理网， 搭建好实名制管理技术支撑平台， 建立健全本区事业单位机构编制和实名制信息数据库， 督促各部门及时更新维护人员有关信息， 实现全区机构编制信息数据的及时统计、实时查询和公开公示。二是建立实名制部门综合管理机制。根据《关于进一步加强本区机构编制实名制信息系统维护的通知》（青编办〔2016〕56 号） 文件要求，完善实名制管理工作规程和部门职责分工， 协同提高机构编制实名制管理水平， 凡涉及机构编制事项审批、公务员招录、事业人员招聘计划及科级领导职数核准备案等， 一律以实名制信息系统内的数据作为参考依据。
3.强化协同约束机制。不断加强编办与区委组织部、人社局、财政局、社保中心、机管局等部门的联动配合， 健全编制管理与岗位设置、人员招录调动、职务职级晋升、职称评定、工资核发、社保缴交、财政预算、办公用房配备等方面的协同约束机制， 强化机构编制部门前置审核权限， 规范工作流程， 切实发挥机构编制龙头作用。从长远来看， 建议从市级层面大力推进电子政务， 将相关职能部门的数据信息进行整合， 实行网上审批办理， 实现数据共享和闭环管理。
4. 加强事中事后监管。建立持续督查工作机制， 强化机构编制严格管理和控编减编工作责任，完善机构编制管理制度，提升编制管理部门监督管理职能，进一步健全机构编制、组织、人社、财政等部门间综合约束机制， 形成工作合力。同时，要畅通公众监督参与渠道。区机构编制部门在“上海市青浦区机构编制网”公开机构编制相关政策法规、规章制度、办事流程、决议事项、信息动态等事项，实现全方位政务公开。各部门要加大机构编制信息公开，在区门户网站等网络公共媒体公开机构职能、内设机构和事业单位等信息。利用互联网、“12310”电话、来信来访等举报受理方式，提升社会公众监督机构编制工作的参与度。
（三） 盘活存量，强化编制资源统筹调配。
1. 积极建议下沉编制资源。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对强化机构编制管理刚性约束作了重点部署， 要求“ 强化党对机构编制工作的集中统一领导， 统筹使用各类编制资源， 加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要。”青浦区既是人口导入区， 又不断承接市级机关下放的审批服务事项。因此， 要建议市级层面， 加大对中心城区与郊区之间、市职能部门与区职能部门之间机构编制的统筹调剂力度， 对行政审批服务事项下沉较多的市职能部门， 加大编制统筹调配力度， 适当转移编制资源， 提升基层的承接能力。另一方面， 加大对人口导出区与人口导入区之间的编制统筹调配力度， 尤其是教育、卫生系统的编制刚需问题迫在眉睫， 亟需解决。
2. 科学配置编制资源。要借助党和国家机构改革的东风，进一步理顺、厘清主管部门与事业单位各自的职责分工和工作重点。以此为基础，做好“瘦身与强身、增编和减编”工作，盘活更多的编制资源。如对一些职能相近、重复或交叉的部门， 调整和优化机构编制； 对一些职能消失、弱化或转移的部门，加大编制核减力度，盘活编制资源；对基层一线、重点行业领域和重点项目保障等职责任务重的单位，做好加法配强编制。
3. 加大编制统筹力度。一是横向统筹部门之间和部门内部编制资源。要根据改革后职能调整变化， 加强部门编制资源的统筹与整合， 实行“编随事走”。二是纵向统筹不同层级的编制资源。根据不同层级的政府职能变化，对编制资源进行跨层级调整。从区层面来说，主要是贯彻落实《区职能部门职责下沉街镇准入制度》，区职能部门职责下沉街镇的同时，相关人、财、物相应下沉。三是各部门要进一步加强内部管理和创新挖潜，提升人员素质和业务能力，切实提升编制使用效益。
4. 优化编制结构。依据事业单位的功能定位、主要职能和编制配备， 进一步明确内部机构、条线及岗位职责， 实行以能定岗， 以岗定责，以岗定人。进一步优化编制结构，形成科学合理的人员梯次补充结构框架。合理设置领导职数，避免“将多兵少”。优化管理岗位、专技岗位设置比例，采用类似“职务职级分离”做法，建立普通管理岗位的梯度，开辟晋升发展通道，避免“一个岗位做到退休”。进一步优化人员队伍结构，综合年龄、学历、专业等要求，合理招聘补充人员。
5. 完善人事管理制度。针对忙闲不均等现象， 深化干部人事制度改革， 强化绩效考核管理，完善内部分配机制，落实奖惩措施。坚决摒弃“干与不干一个样、做多做少一个样”的绩效工资分配法，做到“奖优罚劣、奖勤罚懒”，充分调动人员的工作积极性。要进一步研究提高事业人员的工资待遇，避免人才流失，同时设置合理的专技岗位、职务职级， 建立顺畅的晋升通道，为能人提供施展才华的舞台。深化干部人事制度改革，加快推进职务职级并行机制，拓宽人才发展通道。畅通出口机制，将考核辞退等有关制度落到实处， 让勤者进能者上， 懒者退庸者下，发挥机构编制最大效益。此外，要加强事业单位班子建设，发挥好“火车头”的作用。要加强人员业务培训，注重内部创新挖潜，提升人员素质和业务能力。
（四） 创新管理，提升编制使用效益。
1. 开展机构编制评估。不断完善机构编制评估体系，把评估工作作为谋划党政机构改革和深化事业单位改革的有力抓手。注重运用评估结果，优化资源配置，把评估结果作为建立机构编制动态调整机制的基础，对评估结果反映职能严重萎缩、职能消失和长期不开展业务活动的事业单位，撤销事业机构或者核减回收编制，事业单位新增政府购买服务事项的， 视情核减事业编制。充分保障重点领域、基层一线和职能增加较多事业单位的用编需求。
2.推进政府购买服务。加强事业单位机构编制管理与政府购买公共服务之间的协调联动，能够通过政府购买服务等方式提供公共服务的， 不再通过增加编制的方式予以保障； 已推行政府购买服务的公益服务事项， 不再新设事业单位承担； 现有事业单位能够承担的公益服务事项， 原则上不再向社会力量购买服务。探索提高教育、卫计系统编制使用门槛， 将有限的编制用于精干的管理岗位、必要的技术骨干岗位， 如医生尤其是骨干医生， 高端教师人才等。对后勤服务、简单劳动岗位， 以及一般的护理人员等均不再大量使用事业编制， 可以通过购买服务或者编制外用工的方式解决。同时要加强对政府购买服务的监督考核和效能评估，建立健全评价机制。
3. 建立“编制周转池”。从盘活闲置存量编制资源、提高编制使用效益入手，把存量事业编制聚合起来，建立“区级统筹、重点保障、动态调整、周转使用”的事业编制周转池制度。
4. 建立健全政策性用编机制。针对军队转业安置人员、退役运动员等政策性安置的特殊用编需求， 健全特殊用编工作机制， 由组织部、编办、人社局等部门加强沟通配合，根据特殊用编人员的经历、专业、特长等，将其安排到合适的单位和岗位上，尽可能做到“人岗匹配”、“人尽其才”，同时加强新进人员业务培训，最大限度地发挥其长处和优势。