仇大源 周宇玲
〔内容提要〕 国务院 2015 年发布的 《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通 知》 明确提出,加快大数据对于社会创新驱动的快速发展，不断深化改革大数据的社会实践运 用，这样可以更好的加快政府治理能力的现代化和便民化，这不仅是更好的解决方案也是更好的 社会选择。目前，大规模数据处理技术的应用不断从商业数据分析领域扩展到政府社会治理领 域，为政府创新提供了新的思路和解决分析办法，更好地解决了政府对于基层社会治理工作的高 效性和可行性，为现代化政府治理体系的建立提供着巨大的帮助，更好地促进了地方性区域经济 的发展。
大数据背景下的平望治理模式
苏州市吴江区平望镇将群众办事“一窗口”、 执法监管“一队伍”、镇村治理“一张网”和多项 改革举措的数据集成，将原有 29 个部门、站、所 整合为“1 中心 2 前台 6 后台”，即 1 个“智慧平望 管理中心”、2 个“前台处理中心”、6 个“后台管 理中心”。具体工作涉及到人民群众，社会企业和 其他社会团体的综合管理执法部门、乡镇行政管理 审批部门被称为“前台”机构，其主要目的是告诉 市场以及个人“什么可以做”“什么禁止做”。在基 层行政管理方面，主要设置了组织人事、党政办 公、财政管理、社会保障和经济发展规划等 6 个 “后台”机构，“智慧平望管理中心”为前台提供技 术支持，为后台的数据处理提供支持，在连接“前 台”和“后台”的工作中起到关键作用。
1.智慧平望管理中心建设情况。
“智慧平望管理中心”作为全镇“大脑”，将跨 部门、跨条线、跨系统数据集成，打通“信息孤 岛”，依托数据集成、系统整合、功能拓展，对公 众服务、社会治理、产业运作等需求作出实时智能 20编制管理研究2019年第3期（总第115期） 响应，成为具有较强协同、调控能力的有机整 体，为镇党委政府统筹、指挥、调度、监督、考 核和决策提供支撑。中心平台由生态文明建设、 民生保障服务、网络环境治理、政府领导、社会 公共管理、社会行政管理、政府综合执法和交通 运输等 8 个模块组成。8 个一级模块下，设有雪亮 工程、双随机等 27 个二级模块，有村村通、智慧 停车等 12 个三级模块，并接入吴江区综合行政执 法和城市管理综合平台、智慧水利、舆情云等 48 个业务系统，贯通“2 个前台、6 个后台”的政府 架构，整合串联全镇工作。在业务系统集成的基 础上，中心开发可视化界面，进一步将数据进行 集成、分析、研判，提升结果运用。可视化界面 与 8大模块对应，一模块一专题，用 GIS技术对接 业务系统，将各统计运行指标与地图进行时空融 合，全镇人口、企业、楼宇、道路、河道等 30 多 万条数据，在智慧地图精确布点，发挥“智慧大 脑”作用，逐渐形成线上管理流通、线下人工办 理、全程记录、后台监督刷新、数据结果分析运 用的社会服务与治理的平望模式。
2.大数据背景下平望基层治理新模式。
平望镇借助智慧平望管理中心大数据手段， 编织了一张覆盖全镇、紧密联系群众的细密大 网，探索实现了“三融合两衔接”基层管理模 式，即党建与民生融合、网格与网络融合、管理 与服务融合、审批与监管衔接、分析与决策衔接 模式，推动社会治理创新，持续激活“镇能量”。
党建与民生融合。坚持将党建作为改革的助 推器，深入群众实施融入式党建。一是机制的整 合。把党的建设项目纳入改革的范围，开展党和 群众的活力工程、支部工程和共同努力工程。改 革创新“红色领域”的发展，进一步把人民和党 的组织力量转化为改革的动力。二是平台的整 合，实施以基层组织的建设网、联系人民的关系 网和社会管理网三者为主的“三网融合”。贯彻 “让群众安心，让政府放心”的理念，使得党和人 民共同打造“一窗式”党的建设管理服务一体化 品牌。在智能管理系统中心，搭建党政云提问服 务平台，合理开通红色微信服务公众号，实时创 建组织名单，实施单点监控数据统计和分析，以 及对于资源的监管和互联互通。三是区域的整 合，以党的建设为重点，要支持经济建设和发 展、实现农村振兴和群众组织改革的不断实践。 围绕现代发展的五大核心载体和城市农村等改革 战线统一，依靠“海棠花红”等服务窗口，推进 地方性区域岗位工作的实施，落实党的建设、多 党合作的协调方法，促进城市管理建设、社会自 治和人民自我实践的良性循环互动发展。
网络与网格融合。由于平望镇社区分布密 集、且流动人口较多，因此对于社区基层治理仍 存在一定的困难。为解决这一问题，平望镇建立 起网格化的管理体制，将全镇划分为5个片区、70 个综合网格，实现横向到边、纵向到底的网格全 覆盖，在基层网格内开展社会稳定、安全隐患、 城乡治理四大类事项的巡查、上报、处置工作。 建立“3510”的工作方法 （即网格巡查员每天巡 查 3次以上，每天巡查时间不低于 5个小时，每天 发现或处理10个以上的问题），形成联动态势。同 时，按照“每个专业网格最多覆盖 80 家实体企 业”的原则，将全镇划分为 20 个专业网格，实现 “一格两员”（每个网格由2名执法人员和若干执法 辅助人员负责） 配备，进入企业开展安全生产、 环境保护、劳动监察、消防安全、流动人口信息 采集等巡查。完善网格员巡查清单，网格员们进 村、入户、进企业，在 70 个基础网格、20 个专业 网格内，借助手机APP，第一时间发现问题、第一 时间上传问题、第一时间流转处置问题，将过去 传统、被动、分散的末端治理，转变为现代、主 动、系统的前端治理。对于乡镇确实没有能力、 没有技术解决的问题，及时推送至县级相关职能 部门处理，乡镇综合执法队伍予以积极配合。这 种网格化的服务管理体制将基层政府的管理服务 工作进行了有效地分解，不仅提高了基层社会治 理的服务质量和服务效率，同时也加快了基层部 门对问题的应急响应速度，提高了解决问题的速 度。
管理与服务融合。坚持把基层日常管理与优 化服务方式和质量结合起来，实现分散管理向系 统治理、集成服务转变。一是创新管理模式。按 照“巡查、监管、执法”三位一体的模式，以网 格员日常巡查、综合执法队伍监管执法为基础， 通过一线发现、协同联动、限时办结，2018 年共 大数据时代下的基层政府治理模式研究受理工作事项 36715 件，已处置 36205 件，处置率 达 98.6%，巡查员上报 32327 起，占比 88.04%， 261条巡查、监管线索进入执法程序，实现“小事 不出格、大事不出村，难事不出镇”。二是集成管 理内容。实时跟踪重点工作，建立全镇重点工 程、重点项目、重点党建的“一图解析”，将经济 发展、社会管理、工程建设、民生服务各领域的 工作形成任务菜单，作为指令下达，形成全域化 管理。运用物联网、智慧部件、“虚拟小区”等技 术，对重点场所、重点企业、重点路段进行全覆 盖，用管理集成打通重点领域管理“脉络”。三是 优化管理质量。承接国土、城管、住建等行政处 罚权限 643 项，并整合到一顶“大盖帽”，解决了 “看的见却管不着”的难题，改变了“一条马路几 家管”的现象。运用下放的综合行政执法权限， 集中开展“散乱污”整治，依法整治隐患点位 1307个，累计拆除违建 45.45万平米，有效解决了 大量历史“欠账”，提升了群众满意度和幸福感。
审批与监管衔接。坚持健全“线上线下、虚 实一体”全天候审批服务平台，让所有居民的办 事更简便，让人们少跑腿、少求人、少走不必要 流程。一是实现镇村窗口平等互用。将政务服务 发展成“一窗口”办事，加速准备、逐步实施 “1+28”镇村网络化精准服务。增加综合服务窗口 的建设，在行政审批口设立 12 个，其中出件口 2 个，省赋权的 54 项权限纳入综窗，实现一窗受 理、一窗出件。各村 （社区） 同步开设综合窗 口，79 项服务事项下放至村社。率先发布“四 办”清单，梳理出 40 项高频事项，印发便民服务 手册。二是全面优化审批服务链条。实现“一枚 公章管审批”。出台联合踏勘、联席会议制度，标 准化梳理行政审批事项。实现开办企业1个工作日 和不动产登记1个工作内完成。将网络应用于政务 服务，开设线上服务平台、线上办事平台，并且 引入电脑终端和移动手机客户端的形式，168项事 务均可网上解决，让居民可以随时随地更方便的 一键式登录办事和享受服务。开通 EMS、“云柜” 服务，设立24小时自助服务区。建成政务e站。镇 村建设服务平台标准须统一，场所须固定，严格 根据“六有”标准，建设服务代办点，改善过去 的审批流程，让居民更加方便和快速办事，推进 “代你跑”和“网上办”齐头并进，目前全镇 395 项审批服务事项中，134 项可委托代办，313 项的 “不见面”事项得到实现，实现“最多跑一次”事 项 91 项。三是逐步实现审批与监管有效衔接。区 行政审批局相关数据通过平台实时推送给区综合 行政执法局和相关业务局室，实现数据互通互 联、互信互用。建立和完善通报、听证、权责、 奖励和报告制度，防范和控制重大风险，加大行 政执法的规范和监督，加快管理体制的完善和使 用。对人的权利及其治理使用制度进行审查，建 立实时信用监管制度和企业联合处罚机制，不断 扩大数据库范围，涵盖到全市 1400 多家企业。企 业环保、安监“红黄牌”认定、行政处罚结果同 步推送行政审批前台，审批监管形成“双回路”。
分析与决策衔接。建立健全数据决策分析模 块，让“取之于民”的数据更好地“用之于民”。 一是探索推进政务数据决策分析。建设政务服务 决策分析系统，对沉淀的政务数据进行分析研 判，向各局办推送重点数据报表，推动“部门业 务数据”向“政府数据资产”转化。围绕“通运 康养”特色小镇的打造，开发医保、新市民大数 据平台，分析病种、入学信息与区域之间的关 系，进而推出针对性的决策措施。二是探索推进 执法数据决策分析。优化镇综合执法平台建设， 与区综合行政执法指挥平台数据对接，实时分 析，查找执法难点重点和关键点，查漏补缺、未 雨绸缪，重在平时预防。三是探索推进产业转型 升级。聚焦高质量发展方向，结合平台数据资 料，出台鼓励企业高质量发展的意见，牢牢把握 人工智能、智慧物流、大数据应用加速发展新趋 势。坚持高点定位，着力打造现代物流、绿色智 能铸造、外资工业和汽贸交易等“园中园”。
平望镇以智慧平望管理中心为依托，通过大 数据互联网构建一套定位明确、符合大众需求、 适应城镇发展的行政管理体制，发展模式、社会 治理以及政府服务等都随之发生着很大的变化。 2018 年全镇实现地区生产总值 157.85 亿元，一般 公共预算收入实现超 10亿历史性跨越，达到 11.02 亿元，城乡居民人均可支配收入跃升至 54761 元， 全镇经济社会发展与百姓富民增收双双跃上新台 阶，发展更具活力。
平望经验的启示
“大数据+基层治理”的具体运用，促进了乡 镇政府行政职能深刻转变，使得政府组织结构更 加优化、运行机制更加完善，实现了社会治理从 条块分割向共建共治共享转变，从分级管理向扁 平化管理转变，从被动服务向主动服务转变，从 传统管理方式向信息化集成化支撑转变。
1.促进行政职能转变。
大数据主要体现在行政职能的公共性服务以 及行政职能的社会治理上，这两方面受大数据影 响最多，在公共服务职能方面，大数据技术的影 响主要在于提升公共服务的质量，让公共服务更 好的提供给广大的群体，不断改善公共服务的方 式，向公众提供更好更多更符合需求的公共服 务，有助于创造一种新公共服务模式——需求导 向型公共服务。通过对大数据技术的收集和分 析，了解和预测人们的需求，使政府能够积极地 向百姓提供更便利的办事流程、更舒适的生活环 境、更丰富的精神追求。通过部门间的数据传输 和共享了解人们的工作，实现信息共享，更好的 实现信息化管理。通过收集和分析个人在政府门 户网站、微博、微信或者公众平台提出服务申请信 息，研判个人需求，有针对性地提供个性化服务。
2.推进行政组织结构优化。
大数据在行政管理中广泛运用，将推进行政 组织结构的优化。横向上，有助于消除部门之间 的障碍，实现信息的交流与共享，消除过去各自 为政的现象，加强各部门单位之间的协调与合 作，实现资源共享；纵向上，有助于打破县、乡 之间的矛盾，使用大型数据技术支持优化行政组 织结构，支持行政结构向网络结构发展，消除层 级和部门之间的障碍，推动部门友好合作，也能 够更好地对行政部门进行管理，行政机构内部的 信息传递也能够更加准确和高效，大大降低行政 成本，很大程度上提高行政工作效率。
3.大数据助推行政运行机制完善。
大数据应用对行政运行机制的完善也产生重 要影响，其中最为明显和深刻的就是对行政决策 机制的影响。大数据时代提倡全面掌握数据，通 过移动互联网、物联网等信息技术，尽可能多地 收集数据，通过分析和处理找出相关性，从而对 事件进行分析研判，做出符合客观规律的预测。 首先是推动决策科学化。平望镇政府基于海量、 客观的数据信息，进行科学的处理和分析来进行 决策。其次是促进决策精准化。大数据技术不仅 可以为平望镇政府决策提供海量的信息，还可以 提供智能辅助性预测，使决策的精准度大幅提 高。最后是促进决策民主化。保障广大人民群众 和各种社会团体能够充分参与公共决策，促进决 策的透明化。
提升路径
平望镇的做法为下一步乡镇机构改革和推进 基层整合审批服务执法力量奠定了良好的基础， 但目前来看，在面上推广平望做法仍需注意完善 以下几方面内容。
1.基层政府要树立大数据治理思维。
习近平总书记在十九大报告中明确提出，要 善于利用互联网技术和信息化手段开展工作。大 量的国内外实践表明，地方政府只有在其治理过 程中树立起大数据思维，将大数据思维与地方政 府治理理念相融合，才能提高地方政府治理的能 力和工作思维。这表明，地方政府在管理公共事 务过程中就要改变以往管制型的思维理念，转变 为服务型的治理理念，将过去由主观经验主义决 策转变为以数据决策为主的思维模式。鉴于此， 地方政府必须树立起大数据治理思维，将大数据 视为一种政府治理创新的工具，并在提供公共服 务的过程中充分利用大数据技术来提高效率。对 于领导干部，地方政府要开设专业的大数据研修 课程，邀请专家学者进行大数据知识的培训。同 时，各类政府工作人员也要了解和熟悉相关的大 数据知识，推动地方政府整体上逐步树立大数据 治理思维，实现以大数据技术来指导地方政府治 理方式与方法的创新。
2.提升数据资源开放与共享力度。
大数据时代的政府行政管理，基本要求就是 数据的开放和共享，以确保行政管理部门可以及 时掌握海量的数据信息。我国施行的纵向等级管 大数据时代下的基层政府治理模式研究编制管理研究 2019年第3期 理、横向分工合作的行政体制，容易造成政府部 门间有各自的运行机制，有各自的信息收集标 准，尤其是建设电子政务时，各部门间实施各自 的信息系统和信息标准，这就导致部门间数据标 准不统一，数据格式不规范，造成部门间信息无 法共享，无法兼容，形成一个个“信息孤岛”，严 重阻碍了数据在政府部门间的流通和共享，导致 大数据在行政管理体制改革中的价值很难得到真 正发挥。为有效解决“信息孤岛”和信息碎片化 问题，就必须要转变政府各部门的思维定势，打 破部门间信息壁垒，统一各部门信息资源，促进 政府数据信息统一整合和共享利用。
3.建设成本要与地方实际相适应。
大数据应用治理改革的一个重要问题是要承 担应用数据的设备、技术、费用、人力等成本， 大数据的技术是一个复杂的概念，它集互联网、 物联网、云计算、大数据、智能设备等技术于一 身，因此，使用大型数据采集技术的成本很高， 包括数据收集、数据存储、数据整理、分析、大 量硬件和软件系统应用程序中的成本。大数据自 身也会造成大量的成本，大量的大型数据和不同 类型的复杂数据，尤其是非结构化的数据，使得 数据的处理以及存储成本大大高于过去数据的成 本；而且，大数据价值密度低则要求有更多的人 力和物力资源被投入进来，对大数据进行有用价 值的分析和提取。然而各地经济条件不一，如推 广统一的大数据管理模式或机构设置模式，并不 一定能完全符合地方需求，因此各地在建立各类 大数据平台时，一定要因地制宜。
4.大数据管理方式仍需进一步完善。
大型数据的多样性和广泛性的数量特点，使 得大型数据的安全性和隐私性难以得到保护，因 此有必要完善大型数据管理的法律法规和行政制 度。地方政府要加强数据规范使用方面的立法， 要界定数据使用的范围和边界，让大数据的开放 和利用在法律规定的范围内进行，明确管理者和 使用者在数据收集、整理、分析和共享过程中的 责任和权力，规范不同社会主体使用数据的权限 与传播范围；要加强个人隐私保护方面的立法， 防止信息的滥用，维护个人的数据安全；要加强 对数据管理人员的监督立法，防止公职人员滥用 职权，防止虚假数据产生，保证数据质量。 5.建立统一的大数据管理机构和标准。 建立统一大数据信息管理平台。一方面，建 立相关大数据管理机构，主要负责对大型数据管 理平台进行管理以及保证其正常运营。与以往的 信息管理服务不同，这种机构的作用不仅仅在于 维持平台的运营，还对平台上大数据的收集、处 理以及数据信息之间的共享等都有作用，另一方 面，严格规范数据标准和格式。政府部门的数据 都由专门的信息系统来管理，但由于数据形式与 数据格式存在差异，数据的使用价值明显降低， 这一点在很大程度上影响了数据的使用，有必要 在建立统一数据管理平台的基础上，明确统一的 数据标准，规范数据格式和数据接口标准。
（作者单位：中共江苏省委机构编制委员会办 公室、中共苏州市吴江区委机构编制委员会办公 室）