蒋乐
〔内容提要〕机构编制是党的重要政治资源、执政资源。机构改革工作的主要任务是通过改革管理体制、调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及确定领导职数，建立与社会主义市场经济体制和民主法治建设相适应的党政管理体制，促进经济发展和社会进步。本轮党政机构改革力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有，愈发引起社会公众的广泛关注。其作为上层建筑动态调整的一方面，与经济基础密不可分，可借用经济学理论进行初探。
“改”的一面
美国经济学家库兹涅茨对现代经济增长下了一个经典的定义：“一个国家的经济增长可以定义为给它的居民提供种类日益增多的经济产品的能力长期上升，这种不断增长的能力是建立在先进技术以及所需要的制度和意识形态之相应的调整的基础之上的。”习近平总书记在十九大报告中明确要求，“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度的优越性。”因此，机构改革的核心要务之一便是为加快转变经济发展方式，推动高质量发展，提供体制机制保障。
我国从1982年至今，平均五年都要进行一轮机构改革。党中央部门于1982年、1988年、1993年、1999年集中进行了4次改革，国务院机构于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008年、2013年集中进行了7次机构改革，还有2018年的党政机构改革。无论改革动作大小和内容多少，说到底都是努力推动上层建筑适应经济基础变化的需要。比如，本轮党政机构改革是一场系统性、整体性、重构性的变革，既有当下“改”的举措，又有长久“立”的设计，是一个比较全面、比较彻底、比较可行的改革顶层设计。通过改，加强党的全面领导。着力从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势，确保了一个有着近14亿人口的大国国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，从而形成一股不可逆的发展势头。通过改，坚持优化协同高效。深刻总结了改革开放以来历次党和国家机构改革的成功经验，抓住了当前党和国家机构职能体系存在的突出问题，紧紧围绕“优化协同高效”，实现机构设置更加科学、职责更加优化、权责更加协调、监管更加有力、运行更加顺畅、执行更加高效。通过改，发挥市场主体作用。进一步厘清政府和市场边界，更好地发挥政府“有为之手”作用，使市场“无形之手”在资源配置中发挥决定性作用，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。
“管”的一面
经济发展时刻面临着资源的约束，因此如何妥善利用资源成为经济学研究的核心问题。意大利经济学家帕累托在《政治经济学原理》一书中提出帕累托效率这一概念。其具体定义是：如果我们能找到一种方法，这种方法能使一些人的状况变好，但同时又未使其他人的状况变差，则我们就得到了一个帕累托改进。资源的合理配置，如果某种配置存在帕累托改进，则将这种配置称为帕累托无效率，反之，如果某种配置不存在帕累托改进，则称为帕累托有效率。机构编制作为执政资源，也要考虑投入与产出效益，不断调试优化和再平衡。从国内外的研究来看，机构编制总量扩张是各个国家和历史时期都普遍存在的现象，不因时间、地域、制度差异而存在或消失。这一点从中国历代政府规模中也可窥见一斑。从国家形成之初，夏朝天子之下仅设三个辅相，地方设九州，到秦朝实行三公九卿制，地方分三十六郡，直到清朝中央机构设29个，地方分为23个省，可以说行政层级逐渐增多，机构分类日益细化，官员数目不断扩张。当前，我国机关事业单位人员编制规模仍然较大，仅在职人员已超过4000万，平均30个人供养1个公职人员，财政支付压力很大。因此，必须将财政供养人员控制在适度规模。习近平总书记指出，要坚持精简统一效能，严控人员编制，同时把“瘦身”与“健身”结合起来，妥善解决严控与满足发展之间的矛盾。本轮党政机构改革，就是重新调配编制资源、优化布局结构、提高配置效率的重大举措。改革坚持走内涵式发展道路，统筹使用各类机构编制，推进编制挖潜增效和创新管理。在调整导向上，以职责任务作为编制调配的“风向标”，随职责任务的增减推动编制资源的流动；在资源布局上，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，解决重点和突出问题；在层级结构上，坚持减上补下，引导党政部门精简机关、强化充实基层一线；在机制保障上，围绕《中国共产党机构编制工作条例》，完善法律规范和责任追究机制，进一步强化机构编制的刚性约束力。
“服”的一面
参照美国经济学家罗斯托的“罗斯托模型”，一个国家由“准备起飞阶段”和“起飞阶段”，进入“成熟阶段”以后，社会公众对政府的期望会逐步变化。这个阶段对应的收入水平，参考世界银行标准，应该在人均GDP4000 美元以上。到2018 年年底， 我国人均GDP 逼近10000 美元大关，在世银标准下，已处于中高等收入国家行列的偏高水平。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民对美好生活的需要日益广泛，不仅要求更高水平的物质文化生活，也要求更好的生态环境，更公平的社会发展，更平衡更充分的发展要求。
本轮党政机构改革在公共服务和社会治理两大块双管齐下，不断提高人民群众的满意度与获得感。一方面，不断强化公共服务的质量。坚持以民生为导向与政府提供的公共服务密切相关。例如，在卫生和健康委员会之外成立医疗保障局，把原来分散在人社、民政、卫生等部门的相关职能进行整合，切实加强政府医疗保障职能，更好地保护人民群众健康和幸福。再如，新组建的生态环境部门、自然资源部门把原来分散在农业、水利、海洋等部门的相关职能进行整合，最大限度地减少了生态环境领域多头管理、政出多门的状况，满足老百姓对蓝天白云、绿水青山美好生活的需要。另一方面，不断提高社会治理的能力。围绕社会治理做了一系列调整，组建了应急管理部门，整合了消防、抗洪指挥、森林防火等职能，这些大刀阔斧的整合，就是整合社会管理资源，强化对社会的有效管理。2018年我国全面实施市场准入负面清单制度，在全国推开证照分离改革，大幅减少工程项目审批时间，全面实施“双随机一公开”监管，深入推进互联网＋政务服务，统筹推进综合行政执法体制改革，加快政府信息系统互联互通，提高社会管理水平。
党政机构改革是一个顺应时代的螺旋式上升的过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸。“知难而进，志在必成”，是每一位机构编制工作者必有的决心与信念。唯有上下同心，坚持问题导向，突出重点领域，啃下那些最硬的骨头，建成适应新时代中国特色社会主义要求的党和国家机构职能体系这一目标，必将能够实现。
（作者单位：中共泰州市委机构编制委员会办公室）