陈春梅
〔内容提要〕近年来，党中央、国务院高度重视机构编制工作，多次强调要加强机构编制管理，强化机构编制刚性约束，严肃机构编制工作纪律。党的十八大以来，党中央、国务院适应新形势的发展需要，对严格控制机构编制总量、加强领导职数管理提出了新的更高要求。2013年以来，按照中央的统一安排部署，各地区各部门已将机构编制管理情况纳入各级巡视巡察和经济责任审计内容，机构编制管理日益完善，机构编制纪律体系建设基本健全，机构编制工作的权威性和严肃性得到了明显强化。但是，一些地方和部门仍然存在违规设置机构，擅自提高机构规格，违规核增领导职数，上级业务部门“条条干预”下级机构编制事项的情况也时有发生。近期，紧密结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，就如何加强机构编制管理，构建机构编制违规违纪行为预防教育体系等，笔者多次深入基层、深入一线进行调研思考。
党的十八大以来，按照党中央、国务院的统一安排部署，中央编办会同中纪委、中组部、人社部、审计署和监察部等部门加大对机构编制违规违纪行为的预防教育，印发了一系列旨在加强和规范机构编制管理，加强机构编制刚性约束，严肃机构编制工作纪律的条例、规定、意见和制度，为各地区各部门深入开展机构编制预防教育提供了基本遵循和有益借鉴。
机构编制预防教育工作现状
1. 积极推行机构编制法规政策进党校进行政学院，强化机构编制法规意识和责任意识。
2013 年以来，各地区各部门按照中央编办通知要求，积极行动，周密部署，先后制定了本地区本部门的机构编制法规政策宣传教育计划，及时联系所在地区的纪检、组织、人事等部门，推动机构编制法规政策进党校、进行政学院、进公务员大讲堂等系列活动，形成一套长期坚持并行之有效的工作制度，通过和学员面对面讲授机构编制法规政策，剖析机构编制典型案例，现场解答学员提出的有关问题，达到宣传政策、案例警示、促进学习、强化意识的目的。目前，各地区各单位定期或不定期开展机构编制法规政策宣传教育已成为机构编制工作新常态，宣传教育对象也在从从事机构编制工作的相关人员向各级各类机关事业单位逐步扩展，向各相关单位的主要领导干部逐步扩展，极大地强化了各单位有关人员的机构编制法规意识和责任意识。
2. 严格标准，真督实查，不断强化机构编制工作的刚性约束。
2017 年5 月1 日，中央编办印发了《全国机构编制核查暂行办法》，对开展机构编制核查的组织领导、时间范围、实施办法、成果运用和监督检查都提出明确规定，2019 年6 月24 日，中共中央政治局召开会议，专题审议《中国共产党机构编制工作条例》，8 月15 日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，同时，结合近年来中央纪委和国家人社部印发《关于机构编制违纪行为适用于〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》，机构编制监督检查工作的职责范围、方式方法、运用对象和责任追究等已基本明晰，下一步，机构编制监督检查工作主要任务是紧紧围绕落实党委、政府的重大决策部署，落实上级编办安排的有关工作，会同各有关部门开展联合督查，加强对个别单位存在的机构和人员编制违规违纪行为进行监督检查。
一是围绕党委、政府的重大决策部署等进行专项督查。结合党和政府机构改革，事业单位分类改革，国家“放管服”改革和控编减编等重要工作开展督查，例如，对照各单位的“三定”规定进行认真评估督查，重点是科学界定各部门职能分工，理顺各部门职责关系，并对部门间的职责调整、职责任务等方面进行把关，严格按照制度规定，严格控制人员编制和领导职数，保证各部门“三定”规定得到有效的贯彻执行，使之真正成为指导部门工作的规范性文件。
二是强化与各有关部门间的协调配合和联合督促检查。机构编制部门要积极主动与相关部门建立协调配合长效机制，定期碰头会商、学习上级要求、研究解决问题，充分发挥各有关部门在机构编制管理中的职能和作用，逐步形成部门间协调配合的长效机制，提高各地区各部门机构编制管理工作的制度化、科学化和规范化水平。
三是按照上级编办的统一部署安排有重点地开展督查。按照上级编办的统一安排和部署开展对特定部门、特定事项、特定工作的重点督查，着力解决有关部门违规设置机构、超职数配备干部、擅自用编调动人员和上级条条干预机构编制事项等违反中央编办“五个严禁”、“七个不得”等情况，通过有针对性地开展实地督查、重点督查，及时发现和纠正个别单位存在的机构编制管理不规范问题。
3. 实行机构编制政务公开，充分发挥机构编制“12310”举报电话作用，拓宽机构编制监督检查途径。
一是推行机构编制政务公开。2004 年以来，根据党中央、国务院安排部署的乡镇机构改革，从2005 年底，各乡镇全部实行“三办四中心一个所”的机构标准设置，编制重新进行核定，人员进行机构编制实名制登记入册，对编外人员进行清理清退或分流待岗，进一步规范了各乡镇的机构、人员、编制和领导职数管理，极大地减轻乡镇财政负担。与此同时，按照中央要求，乡镇全部推行了政务公开，把乡镇行政事业机构数额、行政事业人员名单、每年的财政供养费用等都进行了公示，达到了规范乡镇机构和人员编制管理，杜绝了“吃空饷”问题的发生，基本实现了乡镇机构的“阳光编制”。
二是完善机构编制“12310”举报受理方式。按照中央编办印发的《机构编制“12310”举报受理暂行规定》，各地区各部门充分利用现代网络平台和新闻媒体等渠道，及时公开举报电话、受理邮箱等，规范受理和办理工作流程，理顺内部上报审批办理业务，进一步扩大监督检查途径，落实和扩大干部群众对本单位机构编制事项的知情权，达到自觉主动接受干部职工监督的目的，切实维护了机构编制管理工作的严肃性和权威性。
三是加大对人民群众举报机构和人员编制等突出问题的查究力度。针对干部职工通过电话、网络、邮件、信函等多种渠道反映的机构和人员编制等方面的问题，及时记录在册，纳入问题台账管理，按程序上报领导审批后，拟定工作方案，安排专人进行调查核实，对确实违反机构和人员编制法规政策的，严格按照机构编制工作纪律进行调查处置和纠错纠偏，做到对人民群众关于机构和人员编制事项的正常诉求“事事有着落、件件有回音”。
机构编制预防教育工作急需解决的问题
党的十八大以来，按照党中央指示精神和工作要求，各地区各部门机构编制制度化、规范化、科学化管理已步入良性循环轨道，各级领导干部法规意识和责任意识得到了明显提高，但是，总的看来，还不同程度的存在一些急需研究和解决的情况。
1. 进一步强化各级领导的机构编制纪律意识和法规意识。
上个世纪70 年代末，邓小平同志提出：“编制就是法律”，在中央层面就推行了机构编制工作的部门“三定”（定职能、定机构、定编制），但是，在实际工作中，少数领导干部运用法治思维和法治方式领会和把握机构编制工作的能力还不强，没有对机构编制工作的法定性、政策性和严肃性给予足够的重视，往往片面强调本部门工作的重要性，要求增设机构、提高规格、增设职数、增加编制等等，没有站在全局的角度谋划工作、思考问题，在一定程度上，影响和制约了机构编制事业的健康有序发展。
2.需要加强机构编制的刚性约束。
个别单位在履行部门职责时往往出现“缺位”、“越位”、“错位”，甚至出现“九龙治水”现象，对自己有利的职责往往履行得很好，对自己无利的职责往往不太重视，常常会出现“推诿扯皮”或“敷衍塞责”的问题。一些地区和部门以强调某项工作重要为理由，往往存在擅自设置临时性机构，配备相应领导干部和工作人员的现象。少数行政机关还存在向下属单位大量、长期借调人员情况，造成机关乱忙，基层忙乱。这些情况的产生，都急需机构编制部门进一步强化机构编制的刚性约束，健全评估督查机制、审批联动机制，跟踪问效机制，不断调整优化各部门职责任务、工作流程、机构设置和人员编制，实现机构编制最大效益，更好地为全市经济社会快速健康发展提供体制机制保障。
3. 上级部门“条条干预”下级机构编制事项的情况还不同程度的存在。
上级业务部门“条条干预”下级机构编制事项存在顽固性、持久性、反复性的特点，一些上级业务部门往往强调本部门工作的重要性，以部门文件规定下级业务部门要对口设置机构、配备领导干部和核定编制人员，而且还与上级对下级的年度考核、评先评优、核拨经费或配备车辆等挂钩，客观上造成下级单位出现擅自设置机构、擅自明确职数、擅自调动人员等现象，严重削弱了机构编制管理工作的严肃性和权威性。
对加强机构编制预防教育工作的思考和建议
虽然从实地调研中发现的一些情况带有地域性、倾向性和特殊性等问题，但是，放到全局来看，仍然带有普遍性、典型性和长期性的特点，如果不及早从体制机制的层面予以规范，将会对机构编制管理工作带来不小的挑战。
1.加强机构编制工作的法制化建设。
中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》，是健全党内法规体系的一项重要内容，也是严肃机构编制纪律的一项重要举措。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要从严治党，依规治党，加强党内法规建设。机构编制工作是加强党的执政能力建设和国家政权建设的重要的、基础性工作，多年来，经过机构编制工作者的辛勤努力和持续探索，已经形成一套行之有效的制度办法，迫切需要建立健全机构编制预防教育工作的党内法规体系，逐步完善机构编制问题处理规定和机构编制违规违纪行为问责规定等，以加强机构编制刚性约束。机构编制教育和惩戒并重的预防教育体系必须以党内法规的形式予以体现，才能充分保障党和国家机关有序高效运转。
2.进一步强化各级领导干部的机构编制意识。
强化对有机构编制管理参与权、决策权、审批权的各级领导干部法规政策的宣传教育力度，增强各级领导干部的机构编制意识，提高各级领导干部遵守机构编制法规纪律、按规矩按程序办事的意识，提升领导干部运用法治思维和法治方式管理机构编制水平，强化机构编制“红线”意识，牢固树立“编制就是法律”、“机构编制无小事”观念，推行对“一把手”的机构编制教育、预防与监督。把机构编制工作纪律作为各级纪检监察、组织人事部门对单位“一把手”廉政谈话、任前谈话的必要内容。
3.建立健全机构编制工作部门间协作制度。
进一步建立健全机构编制部门与各有关部门的部门间协作制度，定期传达学习上级关于机构编制管理工作的新要求、新规定、新制度，及时通报发现的情况并共同研究解决机构编制存在的薄弱问题，适时对机构编制管理中出现的问题开展联合督查。同时，借鉴一些地区和部门开展的聘请机构编制工作监督员制度，多渠道多部门地反映机构编制管理情况和基层单位的真实情况，逐步构建起“关口前移、惩防并举、全程监管”的机构编制监督检查综合体系，进一步形成部门间各司其职、互通情况、条块联动、齐抓共管的机构编制管理工作的良好局面。
（作者单位：中共郑州市委机构编制委员会办公室）