杨步青 许天成
〔内容提要〕伴随着改革开放以来第八次大规模的机构改革在全国范围内顺利完成，适应新时代中国特色社会主义事业发展的组织结构和管理体制已经建立。本轮机构改革呈现了诸多亮点，其中，十九大报告提出的更深层次的探索党政机关合并设立或合署办公格外引人注目。随后，中共中央印发的《中国共产党机构编制工作条例》也规定了“党政双合”改革的主要形式和内容。“党政双合”改革首次出现在党代会报告中和以党内法规的形式予以明确，标志着新时代我国党政关系将进入一个新的高度。在深化机构和行政体制改革的新时代背景下，探索党政机关合并合署改革要在改革标准、顶层设计、职责分工、于法有据等方面统筹考虑，科学设定党和国家机构，既要做到定位准确、合理分工，又能增强合力，发挥综合效益，通过改革推动党和国家事业继续前进。
作为深化党和国家机构改革的一种独特方式和路径，对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，形成功能与组织的重塑、力量与效能的重铸，有利于破解以往碎片化和分散化的治理难题，优化党政关系，精简办事流程，减少组织协调成本，提高办事效率，节约办公资源，发挥综合效益。近些年来，一些地方根据本地区发展实际整合设置党政机构，取得了一定成效，总结出了一些经验，但是与党中央要求的地方要加大党政机关合并设立或合署办公力度的要求相比，相关研究还较为薄弱，需要认真科学的探索。本文以历史的维度，关照现实，将“党政双合”改革置放在推进国家治理体系和治理能力现代化的场域中，探讨“党政双合”改革的前进路向，以期为今后实践中的“党政双合”改革提供些许前瞻性的思考。
“党政双合”改革的历史参照
党政机构合并设立或合署办公作为一种机构设置形式，因其独特的政治功能和极具实践意义的运行机制而作用于我国国家治理的政治过程。党政机构合并设立或合署办公在新中国成立之初就存在，其中“合署办公”在新中国的政治实践中最早出现在纪检监察领域，1953年，安徽作为第一个省份尝试党的纪委机关与国家监察机关合署办公，之后在我国的政治进程中，合署办公出现了反复，并因1969年党的监察机关被撤销而终止。改革开放后，“合署办公”同样在纪检监察领域得到了恢复与发展，随着国家各项改革工作的推进，合署办公模式又扩展到了其他领域。
就党政机关合并合署来说，涉及的是党的领导体系和政府治理体系的深度融合，本质上折射的还是党政关系问题。我们党是以党建国，以党建政，在取得政权后，我们党由一个带领人民推翻三座大山的革命党转变为领导全国各族人民实现中华民族伟大复兴中国梦的执政党，党的领导主要通过行使国家权力的行政机关来实现，党的执政地位主要靠行使国家权力的行政机关作为支撑，因此，党政关系就成为我国政治体制的核心内容。在新中国成立70年的历史长河中，我国的党政关系大致可以分为三个时期。首先是新中国成立后我们党的一元化领导时期，这一时期在党的领导下，中国人民开始真正当家做主，人民政权得到巩固，建立起与社会主义国家性质和计划经济相适应的行政管理体制，社会主义各项事业都取得长足发展。但是，受国内外一系列不稳定因素的影响，党的八大之后，党政不分、以党代政、权力高度集中的现象逐渐形成，并慢慢强化，造成政治秩序混乱、机构臃肿、工作效率低下等不良现象。改革开放后，针对这些问题，我国曾一度实行党政分工，减少党政交叉兼职，实行党政领导分任制，取消党委与政府重叠的办事机构，进一步下放权力，改革政府机构等，恢复和增强了政府职能，1987年党的十三大明确“党政分开即党政职能分开”。这些改革顺应了党和国家工作中心转移和经济社会发展的要求，为推动我国改革开放和社会主义现代化建设提供了有力的行政体制保障，然而这一时期实行的党政分开并没有达到当初设定的党政职能分开的初衷，一味的强调党政分开反而使有些地方和单位出现了党政分家、党政机构分设、职能重叠、权责脱节等现象，甚至在一定程度上削弱了党的领导能力。事实证明，我国的党政关系不是简单的线性分合或“替代”关系，也不是各自为政的平行关系，简单地将党政二分无法高度概括，亦无法把握其实质。1989年，党的十三届四中全会后，党中央在政治体制改革方面的着力点和方向发生变化，对党政关系进行了调整，由党政分开转换成“改革和完善党的领导方式与执政方式”，以期加强党的建设，更好地实现党的领导。至此，我国的党政关系进入到“党政关系规范化时期”，包括更好地发挥人大的作用，推进法制化建设，注重社会各方面的意见表达和意见综合，加强党内民主等等。
在此之后的1992年至2013年间，我国陆续进行了四次国务院机构改革（1993 年、1998 年、2008年、2013年），一次比一次更加深刻。前期主要是精简机构，裁减冗员，将政府的经济管理职能逐渐转移到宏观调控上来。1992年，党的十四大报告提出“撤销某些专业经济部门和职能交叉重复或业务相近机构，大幅度裁减非常设机构。”1997 年党的十五大报告强调“ 严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员”。1998年国务院组成部门大幅缩减，不再保留电力工业部等15个部委，大部分专业经济管理部门被撤销。接着，2002年党的十六大提出“按照精简、统一、效能原则，继续推进政府机构改革”，进一步淡化国民经济中的计划色彩，设立或改组了国资委、银监会、商务部、国家发展和改革委员会等部门。同时党的十六大报告中， 提出了处理党政关系的基本原则， 即“按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协、以及人民团体的关系。支持人大依法履行国家权力机关的职能，支持政府履行法定职能，依法行政。”此后政府机构改革根据经济和社会发展的需要，从注重经济发展转向社会治理和公共服务职能建设上， 建设服务型政府，打通政府职能相近部门的职责边界，并进行裁减、拆分、重组和优化，提升行政组织运行效率，探索大部制改革。2007年，党的十七大报告指出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”随后的2008年、2013年两轮机构改革都围绕进一步优化调整经济管理职能和理顺部门间职责关系展开，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由27 个减少为25 个，政府职能转变取得重要进展，国务院机构大部门管理体制基本形成。
进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾的变化和我国经济社会发展呈现的新的阶段性特征需要党和国家组织架构的应变和创新，当政府机构改革进入到大部制改革的新阶段，没有党的机构改革的配套设计和协同推进，单靠政府方面的单兵突进已不能适应国家治理的需要，亦无法回应重大政治关切，即加强党的领导。因而，2012年11月，党的十八大在继续“稳步推进关于党政机构合并合署改革几个问题的探讨大部制改革，健全部门职责体系”同时，强调要“坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。”党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这对改革完善中国共产党的领导方式和执政方式提出了新的更高的要求。同时期的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”,“统筹党政群”的整体改革思路，标志着我国机构改革的纵深发展。
“党政双合”改革的现实关照
根据2017年3月1日实施的《中国共产党工作机关条例（试行）》规定“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。”同年10月，党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”2018年2月召开的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《决定》和《方案》）。本轮改革的最大特点即是着眼于健全加强党的全面领导的制度，第一次将党和国家机构改革一体实施，一并推进，在横向上统筹党政群各类机构，在纵向上延伸至省市县三级，实现各级各类机构职能的优化协同高效，全面提升在党统一领导下的协同治理能力。2019年8月15日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，以党内法规的形式予以明确规定“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或者合署办公”。这也标志着在党政关系上我们党的认识有了新的高度，即在新的政治周期内党政关系统筹整合就是要党政联动，吸收吸纳各种关联因素，增强党的领导力，提高政府执行力，实现党政之间的深度有机融合。
根据2018年机构改革方案，党中央机构改革共有20项，国务院机构改革共有23项。在中央层级上，除纪委与监察委外，一是合并设立一般都是行政机构的整体或部分职能并入党的工作机关，二是党的职能部门加挂由其承担某个方面行政职责的牌子，如中央组织部加挂国家公务员局牌子，以便党的机构更好履行相关行政职责。此外，值得注意的是，在中央层面，党政机关并没有在更大范围内合并合署，只是在某些职能上做了有限度的整合，例如中央宣传部只是整合了国家新闻出版广电总局的新闻出版和电影管理两项职责，同作为统战工作领域的港澳办、台办并未与中央统战部整合，虽然国家民族事务委员会归口中央统战部领导，但其机构本身仍作为国务院组成部门。因为一般而言，不同层级的党政机构各有其职能重点，在中央一级主要负责全国性的战略规划、宏观调控、政策制定、组织领导、工作协调等方面的工作，如果过多的对中央一级的党政职能部门进行整合，反而会降低工作效率，同时也不利于加强党中央的领导。
在地方市县一级主要是强化执行和执法监管职责，做好直接面向企业和群众的服务与管理。因此，《决定》和《方案》特别强调“除中央有明确规定外,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构,在规定限额内确定机构数量、名称、排序”，省市县三级党政机关“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”。这表明层级越往下，改革力度会随之加大，这是因为越到基层，机构限额越少，职能相似度较高，职能重叠的弊端就越明显，条条管理的专业性和基层事务综合性的矛盾就越突出，就越需要加大力度进行统筹设置。
合并设立和合署办公都属于机构整合的方式， 都是对两个或两个以上的机构进行统筹设置，但两者又有显著的区别。合并设立一般是指为了解决机构膨胀问题， 把职能相近、工作范围、工作对象大体一致的两个或两个以上机构合并为一个机构，且一般只在性质相同的党政机关进行，党的工作机关可以合并，政府间的工作部门也可以合并，合并后只剩一套领导班子，一个机关法人，可以是一块牌子，也可以保留原来被合并机构的牌子，还可以加挂牌子。一般来讲，如果机构性质相同、职能相近又联系紧密，则在机构整合的时候原则上优先考虑合并，如在《方案》中将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，作为党中央直属事业单位，中央党史和文献研究院对外保留中央编译局牌子，这属于党的机构之间的合并。将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门，则是政府部门之间的合并。
如果分属于不同的权力系统，机构性质不同，又存在职能相近情况，或者机构性质相同，但受到某些现实因素的制约不宜进行合并，则应当遵循精简、统一、效能原则考虑合署办公。合署办公是职能相近联系紧密的两个或两个以上机构，在同一地点办公。这样可以在精简机构编制的同时，人员统一管理，统一决策，一体运行，减少协调成本，节约办公开支，形成工作合力，发挥综合效益。合署办公机构有以下基本特征：一是实质是两个机构，分别刻制印章，可以共同或各自的名义对外开展工作。二是在党政机构序列中保留各自的名称，机构实体、人员编制及党政领导关系一般列入党委机构，不计入政府机构限额。三是可分别核定领导职数、配备领导班子。四是内设一套办公厅(室)、机关党务、干部人事、行政后勤机构。
综合近年来各地合署办公的实践，合署办公的类型又分为多种。一是党的工作机关之间的合署，如一些高校存在组织部与统战部合署办公的现象。二是党政机关合署，如一些地方实行的市委办公室、市政府办公室合署办公，政法委员会与司法局合署办公， 社会工委与民政局合署办公，为了更好体现党管干部的原则，一些单位的机关党委与负责人事教育的内设机构合署办公，从而实现党建与人事工作的深度融合。在一些地区的经济开发区、保税区等党委派出的党工委与区域内履行行政管理职责的管委会由于联系紧密，也存在合署办公的现象。三是行政机关间的合署，如一些地方财政局和地税局合署办公，一些地方相邻的若干开发区为了整合资源，减少不当竞争和内耗，管委会之间也进行合署办公。四是行政机关和所属事业单位的合署，如一些市的档案局与档案馆合署办公。五是行政机关与人民团体之间的合署，如一些地方科委与科协之间的合署办公。六是除此之外的业务型合署办公，如近年来推进的相对集中行政审批权改革，将发展改革、自然资源和规划等多部门承担的行政审批事项和带有审批性质的行政服务事项，纳入统一审批机构进行集中审批，实行一个部门受理、一个场所办公，实质上也是多部门的合署办公。由于与党的工作机关存在职能重合的多是政府行政机构，因此本文的探讨主要在两者之间展开。
“党政双合”改革的前进路向
在重构党政机构组织结构的同时要更加关注运行机制的完善，坚持结果导向，做到运作管理的科学化、规范化、精细化。党政机构合并设立较为容易，因为改革只需以主体部门为基础，简单的合并同类项，机关办公室、党务、人事、财务、后勤等辅助内设机构可以整合为一，其他专业性强的业务机构也可以统筹优化设置，改革后很少出现难以协调、衔接的问题。合署办公则不然，由于其不是严格意义上的一个机构，合署办公之后的机构仍会保留合署之前独立的身份，领导机构中的主要人员交叉任职，原有的组织机构也会进行某种重置，加之还会涉及到工作机制、领导体制、人员配置等方面的重新调整。因此，新机构的内部统筹问题比较突出，具体来讲合署办公应该考虑到以下问题：
（一） 明确党政合署办公的改革标准
在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公说明了三层含义，第一层含义是改革的主体是党政机关，既包括党委机关、政府部门，更包括党政机关之间。第二层含义是改革的方式是合并设立或合署办公。第三层含义是改革的原则是职能相近、联系紧密。然而职能相近原则的改革标准是什么，《决定》和《方案》中并没有明确说明，笔者认为在党政机关探索合并设立或合署办公的过程中，确定“职能相近”的标准要考虑到以下几个方面：一是机构间的职能是否高度近似甚至重合，如中央档案馆和国家档案局，本身就是一个机构两块牌子。二是运用“归类”的思维把握机构间是否同属于同一系统领域且职能相关，如新闻出版、广播、电视、电影、文化等都属于意识形态系统领域，除此之外，在组织、统战、外事等方面，为了打破部门本位的痼疾，加强归口协调管理职能，发挥好党的职能部门作用，也可以考虑归口统筹设置若干综合部门。三是机构间所适用的法律法规、规章是否一致，例如民宗局、台办、侨联与统战部都适用《中国共产党统一战线工作条例》，那么这些机构的职能也具有相关性。四是职能相近党政关于党政机构合并合署改革几个问题的探讨机构间的合署要考虑其是否围绕政府职能转变展开，坚持整合业务相近或同质的机构为主，与政府“放管服”改革相结合，厘清政府与社会、市场的边界，不能以单一机构数量上的增减为依归，如果只是机构的精简而职能没有得到优化，改革的效果也会大打折扣。五是合署规模并非越宽越好，改革的对象范围也不宜过大，不能盲目合署机构搞物理拼凑，整合职能部门过多，控制幅度过宽，协调成本增大，势必会使得合署后的机构不堪重负，综合效益的发挥也会相应折损。六是在乡镇一级的基层政府，不设工作部门，不宜采取党政合署办公。
（二） 强化党政合署办公的顶层设计
在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公也明确了改革的范围是省市县三级。《方案》在要求“省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”的同时，“赋予省级及以下机构更多自主权，可以在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”一些省级地区针对越往基层机构限额越少的实际，还允许和鼓励各地在保证对标中央和省委要求的前提下，采用“党政双合”的形式，解决限额不足问题。但是在我国职责同构的党政建置模式和党的归口管理制度路径下，党政合署办公必然会涉及到机构运行中的上下级之间的衔接问题。我国是单一制国家，地方政府的权力来自中央，各级政府的权力由中央自上而下逐级授予。为了便于上级机关对下级机关的统一领导和指挥，在职能配置和机构设置上，我国不同层级的党政机构具有高度一致性。因此，在权力的运行机制上，如果只是“下改上不改”，就会造成一个下级职能部门需要同时向多个上级部门请示、报告的局面，在某些事情上的对接就会产生若干协调问题，文书太繁， 日不暇给，行政效率就会大打折扣。并且，我国地方政府部门和党的工作机关上下级之间都实行双重管辖制度，即属地管辖和职能管辖，合署办公之后的党政两套系统合二为一，就会在上下级关系上出现“纵横交错”管辖的局面，这样就会势必造成原职能部门的权责无法与上级机关相匹配，造成领导链条的错乱。因此，强化党政合署办公的顶层设计，增强改革的整体性和协同性，做到合署办公的自下而上和自上而下有机统一就显得尤为重要。在这方面，我们要区分情况分类指导，以解决实际问题为出发点，在党中央和上级部门的指导下，为相关的改革制定配套性政策，适时出台一些指导性的意见或方案，整体安排，集中实施，不搞上下机构与职能的机械性对接，比如可以在构建简约高效的基层管理体制方面展开大胆探索，突破固有的习惯性思维，既允许由一个基层机构对接多个上级部门，也允许多个不同基层机构向同一上级部门请示汇报工作。
（三） 厘清党政合署办公的职责分工
在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公必须厘清党政职责边界，职能相近的党政机构合署办公不是党政不分，更不是以党代政，而是打破党政机构原本职责分明的组织界限，把原来党政机构的部际协调转化为系统内部更深层次的统筹整合，达到党的领导力与政府执行力的和谐统一，相得益彰。但是我们也必须注意到在党政合署办公的实践中会出现权力高度集中的风险，一是由于党政合署办公会涉及到党政权力职责的重新配置， 党政领导班子的交叉任职，如何做到领导班子成员在相互兼职中合理分工，如果合署不当，可能导致党组织的过度行政化和行政组织机构政治功能的膨胀。二是原本在职能相近的党的工作机关与政府部门之间独立存在的外在监督关系可能因为党政机构合署办公而内化为自己内部的自我监督，决策、执行、监督三者缺乏有效制约，就会削弱党组织自身的监督力量，容易造成滥权，导致监督无力。因此要明确责任主体，强化对内部权力运行的监督制约，避免因“合署”而造成责任模糊。三是党政机构合署办公后的新机构在对外行使涉及行政相对人权益的公权力时也必须以对应行政主体的名义依法进行，且必须遵循相应的程序性规范，不能滥用名义，因为如果以非行政机关名义对外行使职权，则可能摆脱司法机关的审查。四是相对明晰的职责分工有利于合署办公后党政领导机构的统合，按照相关法律和党内法规，党组是政府部门的领导机构，我国行政机关普遍设立党组，党的工作机关的领导机构则是部（厅、室） 务会或者委员会， 并且， 党组织的领导制度是集体负责制，行政机关的领导制度是首长负责制，党政机构合署办公后两个领导机构如何统合，两种领导制度如何衔接，如果合署不力，则会造成看似表面上精简了机构，节约了资源，但在工作中还是党政分别唱戏，各自为政。
（四） 做到党政合署办公的于法有据
在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公必须在法治的轨道上推进，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出重大改革要于法有据。习近平总书记在《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》中要求“要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定或修改法律的要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。”推进党政机关“双合”也不例外，必须在法治框架下进行。无论是党政机构合并设立还是合署办公，不仅是组织机构的融合，还是党务和政务的融合，都表明了新机构的“党政二重属性”，党政机关合并合署后，党的工作机关涉入公共管理领域，承担一定的行政管理职能，同时在政府的行政活动中又将注入更多政治因素，这种权力性质如何认定，其内部关系又如何规范。此外，由于二者权力行使的依据和程序各有所不同，党政合署办公的内容将由党内法规和政府组织法共同规范和调整，《党内法规制定条例》第二条规定，党内法规是规范党组织的工作、生活和党员行为的党内规章制度，而国家行政机关的运行规则以国家法律为依归，虽然两者都是国家政治生活中的行为规范，但不排除在实践中有冲突抵牾的潜在可能。因此，在实践中需要发挥法治的引领和推动作用，进一步做好党内法规与政府组织法之间的配套衔接，不断完善我国的组织法律体系，在法治的轨道上推进改革，谨慎修法、合理授权，强化机构改革中事中和事后的立法保障，推进党政机构组织的科学化、规范化、法制化，并通过立法巩固改革成果。
结论与省思
“党政双合”改革的根本目的是要加强和改善党的领导， 整合优化党政两条线上的力量和资源，发挥综合效益，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。将“党政双合”放入我国党政关系演进的历史脉络中，对十九大后开启的“党政双合”改革实践进行分析探讨，我们可以看到在我国职责同构的党政建置模式下，我国的党政关系不是简单的线性分合关系，党政之间应该有分有合，党政关系应该规范化。改革开放以来，历经多轮机构改革后，当行政管理体制改革进入到大部制改革的新阶段的时候，单靠单一的以政府为主体的改革已不能适应国家治理的需要，需要党的机构改革的协同推进和机构设置的整体谋划。既要加强党的领导力， 又要提高政府执行力，就需要一种独特而科学合理的制度安排对党政机关进行有效统合。本轮机构改革，党中央明确将探索党政机关“合并设立、合署办公”上升为顶层设计，视为统筹优化党政机关职能配置和机构设置的重要技术性手段，可以预见，这将是未来深化机构和行政体制改革的着力点之一。
作为一种独特的组织运行方式，“党政双合”因其特有的政治功能和价值优势，已经嵌入在当代中国国家治理政治过程的各个环节。在今后“党政双合”改革的政治实践中，要坚持实践导向和问题导向，在党中央和上级部门的指导下，坚持优化协同高效，规避“党政双合”的潜在负面效应，整合规范工作流程，提升改革质量，实现机构、职能、人员的全面深度融合和优势互补，做到合并合署后的合心合力，把制度优势转化为治理效能，才能较好地作用于党和国家正式的治理架构，不断提高机构履职尽责能力和水平，进而更好地发挥作用，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。
（作者单位：中共绵阳市委机构编制委员会办公室、清华大学社会科学学院）