叶寒竹
〔内容提要〕基层是党联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台，基层管理水平直接关系人民群众生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。统筹使用各类编制资源，是中央作出的重大决策部署，是推进整合审批服务执法力量改革中化解基层人员编制供需矛盾的重要途径。本课题从常州市镇（街） 机构改革入手，在分析背景需求和实践基础上，探讨基层统筹使用各类人员编制的方式，提出改进路径与方法，研究进一步深化改革的探索思考。
中央、地方机构改革的实施到位，标志着党的十九大提出的深化机构和行政体制改革任务的决策部署正在逐步成为现实。随着改革不断向基层深入推进，机构编制供需矛盾突出、资源配置不均衡的问题亟待解决，统筹使用各类编制资源的需求愈加迫切。
基层统筹使用各类人员编制的背景
（一） 文件依据
习近平总书记在十九大报告中提出，“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要”。2019年1月，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要求“创新基层人员编制管理，统筹使用各类编制资源，赋予乡镇和街道更加灵活的用人自主权”，在推进基层管理体制改革任务中直接提出了统筹使用各类人员编制的要求和目标。
（二） 现实需求
1. 符合基层的履职特点。
近年来，基层承担的职责有了较大变化，除了法定赋予的职责和促进经济发展、提供公共服务的职责外，随着经济社会发展和“放管服”改革的不断深入，还增加了诸如创建、考核以及条线部门下放的属地监管等方面的许多职责。对人员编制实行统筹使用，打破通过职责任务性质和服务量配置“行政”、“事业”人员的固有模式，符合目前镇（街）承担综合管理服务职能，不再是单一的行政管理职能或公益服务职能的履职特点。
2. 化解基层编制供需矛盾的有效途径。一方面，编制总量有限，街道作为县（市、区）的派出机关，行政编制在县（市、区）总量内核定，事业编制核定由县（市、区）机构编制部门审批，编制一经机构编制部门核定，不得突破。以常州为例，2010 年乡镇机构改革后，基层编制数基本变化不大，特别在2012 年后，编制总量实行“只减不增”，为基层增核编制难度进一步加大。另一方面，人员编制配置不均衡，虽然人口、经济存在差异，但全市各镇（街）的各类编制配备极不均衡。乡镇行政事业编制从最多219名（武进区湖塘镇）到最少71 名（新北区新桥镇），街道行政事业编制最多从107 名（金坛区尧塘街道）到最少36 名（常州经开区戚墅堰街道）。统筹使用各类人员编制，提升各类编制的使用效能，是有效化解编制资源配置不均衡不充分矛盾的有效途径。
统筹使用各类人员编制的实践探索
1. 典型探索。
从常州实践看，统筹使用各类编制人员主要进行了几种类型的探索，分别为：
一是总量内统筹。例如，常州对市属事业单位部门内部因职责任务增加提出的增编要求，原则上先在部门及其所属事业单位编制总量内调剂解决，再在总量内统筹考虑。对其他事业单位，结合事业单位改革，单位公益属性和职能变化情况动态调整编制，将改革中精简下来的编制，优先用于保障重点，例如教育、基本公共卫生等民生领域。
二是区域内统筹。2012 年，经省委、省政府办公厅批准，溧阳市天目湖镇被列入首批经济发达镇试点，统筹设置各类职能机构，统筹使用各类人员，打破镇行政机构和事业机构“五办五中心”的运行格局，将镇属事业单位与行政机构整合重组，优化设置行政审批、综合执法等10 个职能机构， 在保留身份的基础上统筹使用人员编制。这种做法是基层统筹使用人员编制的雏形。
三是层级间统筹。在综合行政执法改革试点中，按照重心下移、加强基层的要求，将市场监管、城市管理、农业、劳动保障等领域246 名人员编制划转辖市（区）。在承担行政职能事业单位改革中，通过多核减市级事业编制、置换的87 名行政编制全部划给辖市、区，主要用于加强基层执法监管力量。
四是不同类型编制间统筹。从基层实际看，目前镇（街）行政、事业人员混用情况较为普遍，例如，中层可由事业编制人员担任，甚至编外聘用人员也可通过“公推公选”途径担任镇（街）内设机构副职。这种突破编制身份使用人员的方式，符合事业编制（人员）多于行政编制（人员）、镇街工作直面基层一线，直接服务人民，实践性、综合性强的实际，一定程度上缓解了日益突出的基层各类编制供需矛盾。
2. 存在问题。
一是机构设置不科学。目前，全市的镇（街）机构设置基本上是按照行政机构与事业机构分设的方式设置，而实际运作是按照传统的“七站八所”形式与上级部门工作对应，距今已有十多年之久，数量冗繁、职能交叉，既难以较好地履行“放管服”改革中新赋予基层的各项职能，也与党中央关于构建简约高效基层管理体制的部署要求不相符。
二是各类人员“同岗不同酬”。各类人员混岗混用，但受限于不同编制种类及编内外薪酬待遇体系差异，收入差异较大，上升通道有限。例如，同一工作岗位，事业人员执行事业编制薪酬体系，公务员执行行政编制薪酬体系，编外人员执行聘用制薪酬体系，在部分城区街道，2006 年工改前进入事业编制的人员还执行机关工资，虽然各地有通过年底绩效工资的方式“补差”，但由于各板块的财力不同，各类人员待遇差异较大。此外，由于基层职数少、级别低，公务员上升机会渺茫，事业人员、编办聘用人员则最多只能担任中层岗位，致使工作积极性受挫，“留不住人”。
三是编外人员使用不规范。由于基层编制总量有限，镇（街）频繁通过增加各类编外聘用人员疲于应对新增职能。常州全市61 个镇（街）有相当数量的编外聘用人员，平均有编外聘用人员302 名，最多的镇达1500 多名，除核定指标或员额的镇属事业编（未纳入编制总量）及社会化用工外，还额外自行招聘了相当数量的合同工、临时用工等，类别多，使用混乱。由于人员流动频繁，相较在编人员，镇（街）对使用成本相对较低的聘用人员意愿明显强于编内人员，造成了编外用工的无序增长，多数镇（街）普遍出现编内人员年纪大，聘用人员年轻、聘用人员远多于在编人员的“倒挂”怪像，既不便于管理，又给基层财政带来较大负担。
3. 解决思路。
一是统筹机构设置。镇（街） 职能机构是职能运行的内核和关键，根据综合设置审批服务机构、积极推进综合监管、整合基层网格管理平台及资源服务管理下沉的要求，参照经济发达镇的做法，“ 一类事务由一个机构负责”， 推进镇（街） 所属事业单位职责与相关职能机构整合重组，合并“同类项”，在一定限额内，因地制宜综合设置为党政综合机构、经济发展机构、财政资统筹使用各类人员编制有效化解基层编制资源供需矛盾产管理机构、基础建设机构、农村工作机构、司法和社会服务机构、综合执法机构、审批服务机构等，构建简约高效的基层管理体制。
二是统筹使用各类人员编制。打破身份藩篱，充分利用现有行政、事业编制资源，行政事业人员身份不变，实行统筹使用。在设置的镇（街） 职能机构内设置若干岗位，设定岗位等级，将“身份管理”转变为“岗位管理”，实行各类人员“全员聘用”制度，各类人员按照岗位实行分级管理。按照“同岗同酬”原则，结合地方财政实际，统筹实施与岗位匹配的薪酬保障制度和激励机制。
三是推进人员编制资源向镇（街） 倾斜。根据职责变化情况，对市、辖市（区） 行政、事业机构开展编制动态调整，将精简出来的编制从上往下跨层级调剂使用，持续深化机构改革和事业单位改革，通过选调划转等方式及时补充符合基层工作特点的人才。制定用编用人计划优先保障空编的镇（街）。对下放到基层的权力，做到人随事转、编随人转，确保下放到基层的事情有人办。
统筹使用各类人员编制的思考
推进审批服务执法力量整合是基层管理体制改革的重大举措，统筹使用各类人员编制是市级层面有效化解目前基层编制资源供需矛盾的有效方式，为进一步深化改革、提升成效，提出以下思考。
1. 彻底厘清基层职责任务。
目前基层承担的职责多且杂，镇（街） 将大量精力花费在招商引资、信访维稳等方面，服务群众的核心职责不明显，边界不清晰，做好人员编制统筹使用，要从根本上改变上述现状。
一是严格基层职责准入。在省指导目录基础上，结合实际制定镇（街）赋权清单并严格落实，建议省级层面制定清单管理办法，确保清单之外无权力。
二是清理规范基层各项任务。全面清理各级条线通过以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式转嫁镇（街）承担的责任，切实减轻基层负担。
三是界定职责边界。建议省级以上条线部门牵头，对本行业部分下放到基层的县级权力，制定责任清单，厘清县市（区）与镇（街）的职责边界，防止将县级监管、执法职责任务随意交办给基层。
2. 创新基层机构编制管理模式。
一是创新基层机构设置模式。根据上一轮机构改革相关口径规定：行政事业机构要分开设置，行政事业编制分别核定，人员分别定编定岗，并实行实名制管理，人员可统筹安排使用。事实上，与省、市、县行政机关及事业单位间行政职能与公益职能间边界清晰的情况不同。基层的职能依附于各项具体事务，服务性较强，行政、事业职责边界模糊。对镇（街） 的职能机构和事业机构实行分设，仅人员统筹使用，不但会造成机构职责交叉，不同机构人员编制配备缺乏统一标准还易导致用人规模无序膨胀，增加财政负担。建议对“行政事业机构分开设置”做出政策性突破，可对基层机构实行灵活设置，确保实现机构编制效能最大化。
二是实行编制动态管理。根据审批权限，乡镇的行政编制核定由省级机构编制部门审批，并向中央编办备案，事业编制在核定的总量内调配使用，街道的行政和事业编制均在核定的总量内使用。建议打破现有各板块“ 一核定终生” 和“只能增不能减”的固化格局，实行编制资源动态管理，在准确定位镇（街） 职责的基础上，根据区域人口数、经济总量、地域面积等指标，精确测算公共管理和公益服务需求量， 并以此为依据， 在总量内重新分配各板块所需机构编制数量，对职责分工有所差异的区域，根据实际情况有所侧重， 缓解镇（街） 层面区域间配置不平衡，提高机构编制资源配置标准化和科学化。
3. 探索符合基层实际的人才选拔使用新模式。
建议省级组织部门参照选调生模式选拔基层复合型人才，作为现有基层行政事业人员招考的有效补充。坚持“唯才是举”、“任人唯贤”，由省级党委组织部门从高校有计划地选拔品学兼优的毕业生到基层工作，标准与选调生有所差异，重点加强符合基层治理新要求的审批、执法、服务的复合型“全科人才”的选拔使用，经选拔录用的人员，突破行政及事业编制类别和身份差异，同样实行“全员聘用”制度，建立选拔人员与县级以上各级党政机关事业单位的有序流动机制，建立和培养一批扎根基层、服务群众、乐于奉献、能上能下的复合型人才队伍。
（作者单位：中共常州市委机构编制委员会办公室）