刘荣虎
〔内容提要〕深化市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业领域综合行政执法体制改革是党和国家为构建现代化政府治理体系而明确的重要任务，在地级市推进改革是其中承上启下的重要一环。本文从分析综合行政执法改革的形势背景入手，围绕地级市这一行政管理层级，以开封市为例，对如何贯彻落实党和国家改革精神，推进落实五大领域行政执法体制改革进行了浅要的分析与思考，以期对推进此项改革工作有所促进。
在地级市推进五大领域综合行政执法，需要严格按照中央和省级明确的改革目标，合理区分执法机构职能， 需要科学调配执法队伍人员编制，需要对一些具体矛盾和问题进行深入研究，综合考量。
地级市推进综合行政执法体制改革的形势背景
上世纪90年代以来，我国各级行政执法机构数量逐渐增加，出现了同一层级、同一区域内执法队伍多而散，执法领域宽且杂，跨领域综合执法力量不足和大量聘用“协管”等执法辅助人员现象。为解决一些地区和领域重复执法、多头执法备受诟病的乱象，中央先后在城市管理、文化市场、交通等领域推动了综合行政执法体制改革试点，经验成熟后进行了全面推广。
为进一步推进重点领域、关键环节机构职能优化和调整，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，2018年3月党中央印发《深化党和国家机构改革方案》，就“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权”作出部署，要求各级整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五大领域综合执法队伍。2018年5月，中央全面深化改革委员会第二次会议要求“周密组织地方机构改革，使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进”。2018 年11 月，中办、国办先后联合印发深化文化市场、农业、市场监管、交通运输、生态环境保护综合行政执法改革指导意见，对五大领域改革作出具体部署。2019年7月深化党和国家机构改革总结会议，2020年2月中央全面依法治国委员会第三次会议，都对该项改革进行了研究，充分体现了党中央对此项工作一抓到底的韧劲与决心。
按照党中央决策部署，2019年9月，河南省委办公厅、省政府办公厅联合印发了全省深化五大领域综合行政执法改革的实施方案，各省也相应同步进行了部署。中央和省相关文件都明确，此次改革后省级执法力量将缩减，基层执法任务量将大幅增加，因此改革重点在基层。地级市是行政区划的中间环节，这个层级改革工作能否顺利进展并取得突破，是五大领域综合行政执法改革能否继续向基层延伸并顺利落地的保证。在具体工作中也遇到一些障碍，需要深入研究把握。
对地级市推进综合行政执法体制改革的矛盾和困难分析
根据上级决策部署，各地级市已在部分领域探索开展了综合行政执法。如开封市就先后在2010 年、2015 年和2017 年开展了文化市场、交通、城市管理等领域的综合行政执法体制改革。这使地级市在推动此次五大领域改革时，改革的目标任务、工作的方法路径等也有借鉴。但此次改革与前期改革的时机背景、目标原则、重点内容等还是有一些不同，难免对改革进程形成一定迟滞。主要因素有以下几点：
一是部分党政机构内部运转还不够顺畅。目前党政机构改革刚刚完成，受改革政策和机构限额制约，改革中地级市都整合压减了多个党政机构，重新组建的机构在领导职数消化、人员岗位调整、日常工作运转等方面完全理顺还需要有个进程。如在开封市，与五大领域改革相关的就有市场监督管理部门刚刚由原工商、质监和食药监三个部门整合组建，文化广电和旅游局由原来的文化广电新闻和旅游委部分整合组建而来，农业农村局则由原来的农林局、市委农办等拆分组建。
二是各领域参与执法的机构性质和规格不一。如开封市市级层面，市场监管领域主要承担执法职能的机构有6 家，包括4 家副处级行政机构，1家副处级省批参公事业机构，1家正科级事业机构；文化市场领域有5家，包括1家副处级行政机构，1家正科级省批参公事业机构，3家正科级事业机构；农业领域包括1家正科级省批参公事业机构，1家正科级事业机构等，供给方式皆为市财政全供。各区县主要承担执法的机构则有省批参公事业单位，有一般事业单位，供给方式有全供、差补、自筹，规格有正科、副科、股级，对于机构编制的整合难免会有困扰。
三是需要与正在开展的其他改革任务统筹考虑。如开封市在生态环境保护领域的综合行政执法体制改革与生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革有交叉，在推进这个领域的执法体制改革时，既要考虑市和市辖区层面执法职能和机构如何整合的问题，又要考虑各区县生态环境保护领域执法机构内部整合的问题，还要考虑各区县生态环境监测监察执法机构到市级管理后的机构性质、管理方式、人员经费供给形式如何调整等问题。
四是个别具体问题需要在实际工作中进行探索。如在生态环境保护领域推进综合行政执法，中央指导意见和河南省实施方案都明确“县级生态环境分局一般实行‘局队合一’体制，地方可根据实际情况探索具体落实形式”，其他领域也有类似表述。开封市下辖的各区县五大综合执法领域部门皆为行政机构，具体开展执法工作的机构多为事业单位，实行“局队合一”整合为一个机构则形成行政、事业混编模式，与机构编制管理规定不符；若分设则又与承担行政职能事业单位改革明确的“事业单位不再承担行政职能”的政策相违背，无法正常依法执法。
对地级市推进落实综合行政执法体制改革方法步骤的浅要思考
根据党中央、省决策部署和改革中遇到的矛盾问题，各地级市在推进五大领域综合行政执法体制改革中，要抓好上级关于改革精神的深入学习研究，切实把握好各领域改革的指导思想、总体目标、基本原则、具体任务和相关要求，同时要关注存在的矛盾障碍，提前研究可行性化解方法，积极准备，有序推进。
一是充分调研梳理，摸透涉改范围底数。这是改革工作能否顺利推进的前置性条件，重点要做好上级改革精神与本市具体情况的对接。各地级市要严格按照中央和省改革精神，划分领域，由外向内、由粗到细认真做好以下工作。其一要摸清职能底数。科学转变职能是综合行政执法改革的重要目标，要转变职能则需先摸清现有职能配置。当前各地市党政机构改革已落地，各部门权责清单目录已调整公布，此时正可趁热打铁，严格对照上级文件明确的职能范围，全面梳理各领域改革后所要集中行使的每一项行政处罚、行政强制和行政检查权的具体内容、法律依据、当前执法主体等，将每项职能以权责清单的形式确定下来， 并逐项反复对照研究， 防止出错和遗漏。其二要摸清机构底数。依照梳理出的职能，灵活采取查阅资料、实地走访、听取汇报、集中座谈等多种方式，按图索骥，分层级、分领域对涉改行政事业机构的情况进行全面梳理，充分掌握每一个涉改机构目前的性质和名称、规格、内设、编制、职数、职能、供给方式等具体配置情况，同时要区分主要承担执法职责和部分承担执法职责两种情况，对部分承担执法职责机构的执法职责比例进行测算，以便为改革具体调整工作做好准备。其三要摸清涉改人员底数。改革一个是要实现既定目标，同时还要保持平稳顺利过渡，改革具体到末梢定会牵扯到每名涉改人员职责岗位的调整，因此一定要特别重视摸透涉改人员情况。此项工作需要各级牵头部门和本级机构编制、组织、人社部门紧密对接，在涉改机构自查后，再由业务部门分别对照编制本、实名制数据库、个人档案等，对涉改范围内每名人员是否在编、编制性质、进入渠道等情况进行全面梳理，一一核实。
二是严格落实政策，科学构架执法体系。这是综合执法改革的关键性内容，重点是分级做好职能、机构和人员编制的调整整合。其一要整合各领域执法职能。其中把握的是确定好执法层级。中央和河南省对五大领域改革的文件中都明确“ 设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级”，那么除非必要，地级市在市区范围只能选择一个执法层级——市本级或市辖区。如何选？要把握好一个目标，就是有利于执法工作开展；把握好两个平衡，就是看市区管理规模和市与市辖区在各领域的工作基础。如开封市，市区（不含祥符区） 面积和人口总量在全省地级市中都处于中下，市区执法层级可以市本级为主。若中等以上地级市可以市辖区执法为主。确定好执法层级后，就可按照中央和省文件要求，将前期梳理的职能整合划转到各牵头部门，并重新确定权责清单。其二要整合组建执法队伍。其中把握的是机构整合的范围。是将主要承担执法职能的机构整合为主， 还是将部分承担执法职能的机构都纳入？这需要以精确量化承担部分执法单位的工作量、区分承担执法任务的人员规模等为基础，还要考虑不同性质的机构整合后不会与机构编制管理规定相冲突。同时注意整合组建后执法队伍的规格、编制总量等不要只在原有基础上进行简单的重复垒加，需要根据各地各领域的执法范围、任务量等实际情况进行重新测算，综合考量。其三要划转编制人员。其中把握的是对人员身份的区分。中央和省文件都明确“执法队伍不同性质编制目前保持现状， 待中央统一明确政策意见后，逐步加以规范”，同时又明确“严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍”。可见各地执法队伍中人员编制性质不一是现状，今后的方向则是要求都符合行政执法类公务员身份。目前的改革应该应合尽合，人员编制按现有身份暂保持不变，再招聘进人时则紧扣符合行政执法类公务员这一标准严格把关。
三是加强组织协调，确保工作有序衔接。这是改革顺利推进过渡的重要保障，重点做好相关配合机制的健全、法规制度的完善和各领域执法软硬件条件的改善。其一要健全合作协助机制。改革过程中都面临原执法机构将具体工作任务向新整合组建的机构交接的问题，在此之前的执法因职责任务的调整难免会出现推诿苗头和运转不畅等问题。为防止出现这些工作衔接脱钩，各领域都必须相应健全理顺合作协助机制，由牵头部门负责，通过部门联席、双部门协同、多部门联合等方式，与各行政主管部门建立完善的业务合作与执法协助机制，推进过渡期间联合执法，促进信息与资源共享，保证实现有效执法，也促进对新组建执法机构人员的业务培训。其二要健全完善法规制度。各领域改革后执法主体、程序和内容可能都会有改变，相关法规制度需要配套完善。地级市多为设区的市，2015年《立法法》修正后，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面拥有了立法权。各地可在法定领域加快制定完善执法的地方性法规，明确执法范围、程序等，提请人大研究通过；无立法权的领域则需相应健全完善各类制度，为各领域执法提供权威有效的法律制度依据。同时注重及时清理、修订或废止与新的法规制度不符的法规、规章、规范性文件。其三要加强各领域执法保障。各地根据本地财政实际，不断加大对各领域综合执法机构办公设施建设、执法装备购置、车辆器材配备等方面的财政投入，用硬件环境的向好改善提升各领域综合执法人员工作的积极性；同时，充分利用各种时机加强对各领域执法人员的业务教育培训，提高其处理各类执法案件的能力，并加强监督管理，严格实施奖惩，软硬措施相互补充，保障改革后各领域执法力量能持续形成合力，工作水平不断提升。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）