中共上海市浦东新区委员会机构编制委员会办公室
〔内容提要〕1990年浦东开发开放，是党中央全面研判国际国内大势，统筹把握改革发展大局作出的重大决策，掀开了我国改革开放向纵深推进的崭新篇章。风雨兼程三十年，砥砺奋进著华章。浦东开发开放30年取得的显著成就，为中国特色社会主义制度优势提供了最鲜活的现实明证，为改革开放和社会主义现代化建设提供了最生动的实践写照。回顾30年发展历程，浦东坚持用行政管理体制创新成果引领开发开放进程，既是面上组织调整的“物理变化”，更是内在创新赋能的“化学反应”，不断推动开发开放迈上新台阶，为国家治理体系和治理能力现代化贡献了浦东智慧。
浦东行政管理体制改革的三个阶段
浦东的行政管理体制始终紧贴时代脉搏，伴随政府职能转变和行政区划调整等进程，主要历经了三个阶段的变迁。
（一） 1990 年至2000 年，处于“率先开发、快速发展”的开发区管理体制阶段
在我国改革开放事业面临重大挑战、重大抉择的关键时期，1990年4月18日，党中央、国务院立足我国改革开放的战略全局，彰显我国坚持改革开放的坚定决心，正式宣布开发开放上海浦东。按照中央的决策部署，为了推动浦东加快开发、早出形象、早出功能， 浦东围绕精简、统一、高效的管理理念构建行政管理体制，集中精力实施高强度的开发投入和高效率的政策供给。
1990年4月，上海市浦东开发开放领导小组成立，设立浦东开发办公室；1993年1月，浦东新区党工委、管委会挂牌成立，作为上海市委、市政府派出机构，设10 个部委办局，行政编制仅800名，统一集中行使对浦东的区域管理。同期，陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、外高桥保税区四个国家级开发区陆续成立，对应设立四大开发公司，集中资源优势全权负责开发建设事项，充分发挥“野战军”作用，突出开发建设管理效率。
（二） 2000 年至2012 年，处于“全面开放、功能提升”的一级政府管理体制阶段
在这一时期，浦东牢牢把握我国加入WTO、筹办世博会所带来的重大机遇，坚持以开放促改革，率先开展综合配套改革试点，机构职能体系从以大开发、大开放为主，转向开发建设、社会管理两手并重，为浦东全面推进开发开放提供体制机制保障。
2000 年9 月，浦东新区正式组建区委、区人大、区政府、区政协四套班子，作为一级完整的地方建制，统筹行使地方基层政权的各项职责。2009年5月，国务院又批准将原南汇区划入浦东新区，在更大的区域范围内推动浦东开发开放。在此期间，浦东始终围绕转变政府职能的要求，坚持“小政府，大社会”的管理理念，严格控制机构总量，建政初期设置区委部门8个、区政府部门13个，仅为上海其他区县的一半左右。同时，浦东着力构建“4+3”开发区功能布局，即陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、综合保税区4个国家级开发区，以及临港地区、国际旅游度假区、世博地区3 个上海市重点发展区域。此外，为了有效服务迪士尼、大飞机两个重大项目， 又按照“ 管理幅度适中、主体功能突出”的原则，调整设立新的川沙新镇、祝桥镇，赋予更大的经济发展权限。
（三） 2012 年至2020 年，处于“全面深化改革、促进转型发展”的自贸试验区管理体制新阶段
针对我国经济发展进入新常态，改革进入深水区和攻坚期的新形势，党的十八大以来，浦东全面贯彻落实自贸试验区、科创中心建设两大国家战略，加快探索制度创新，持续提升浦东治理体系和治理能力现代化水平。
2013年9月，自贸试验区在综合保税区范围正式成立；2014年12月，自贸试验区扩区至120.72平方公里，增加陆家嘴、金桥、张江等片区，此后自贸试验区管委会与浦东新区政府一体化运作，在完整一级地方政府框架下加快探索制度创新。由此，浦东陆续推出一系列改革创新举措，包括在全市率先整合组建市场监督管理局，探索全国首家独立设置的商标、版权、专利“ 三合一”的知识产权局，独立设置执法事项高度综合的城市管理行政执法局等。
2019 年，按照中央、市委统一部署，浦东实施了新一轮区级机构改革，切实加强党的全面领导， 在机构设置中体现上下对应和优化协同高效，既保留了新区创新探索的改革成果，也为今后事业发展预留了空间。改革后，浦东共设8个区委部门、22个区政府部门，另预留2个机构限额，仍然保持精简高效。改革主要包括三个方面：一是加强党的全面领导。建立健全党对重大工作的领导体制机制，组建或调整深化改革、依法治区等15个区委议事协调机构；加强区委职能部门的统一归口协调管理，充实党的组织、宣传、统战等部门职责配置；组建教育、卫生健康等5个区委工作党委， 强化区委对重点领域、行业工作领导。二是突出上下对应设置。按照统一部署，调整组建规划和自然资源局、农业农村委员会、卫生健康委员会， 新组建应急管理局、信访办公室，并通过合署办公或挂牌方式设立退役军人事务局、医疗保障局、粮食和物资储备局等机构。三是坚持优化协同高效。围绕区委“四高”战略因地制宜设置机构。在高水平改革开放方面，将深改委办公室设在区委研究室，并整合自贸试验区研究、审批制度改革、综合配套改革等相关力量，切实发挥区委统筹抓改革的作用；在高质量发展方面，为更好构建“大文化、大体育、大旅游”的融合发展格局，首创组建文化体育和旅游局；在高品质生活方面，围绕一流城市要有一流治理的目标，推动应急管理局与城市运行综合管理中心“平急融合”，充分发挥“城市大脑”作用；在高素质队伍方面，由组织部统一管理机构编制、公务员、老干部、海外人才等工作。与此同时，浦东探索自贸试验区职能局与区委办、区府办一体化运作，把自贸试验区的改革试点任务统筹到一级政府框架内完成，使得自贸试验区体制机制运转更加顺畅，行政资源得到有效统筹，创新成果辐射推广的速度也进一步提升。
浦东行政管理体制改革的特点成效
经过30年的发展，浦东经济社会发展不断跨上新台阶，生产总值从1990 年的60 亿元跃升到2019 年的1.27 万亿元，常住人口从1990 年的138万人增长到2019年的556万人，地域面积也从533平方公里增加到了1210平方公里。浦东以全国1/8000的面积创造了全国1/80的国内生产总值、1/15的货物进出口总额。面对日益增长的经济发展和社会管理事务，浦东始终坚持以加强党的全面领导为主轴，以优化协同高效为原则，着力完善区级机关、开发区（自贸试验区片区） 和街镇的机构职能体系，逐步形成了以“大部门”、“大管委会”、“强镇优街”为特征的“浦东模式”。
（一） 精兵简政，不断优化以“大部门”为特征的区级机关体制
浦东新区找准机构设置、职能配置、资源保障三个着力点，始终坚持将“大部门”区级机关架构延续至今。
着眼科学设置机构，始终坚持围绕职能模块优化布局。首先是坚持党政机构高度综合设置，比如早在浦东建区初期， 组织部即统一负责劳动、人事、公务员、机构编制、老干部工作，宣传部统一负责新闻、外宣、文化工作，统战部统一负责侨务、民族、宗教、台湾事务工作等。后来虽然历经多轮体制改革，但是“大组织、大宣传、大统战”管理体制一直延续至今。其次，将政府机构划分为经济发展和市场监管、社会管理和公共服务、改革研究和法制监督、生态环境和城市建设四大模块，实现相近机构有统有分、有机融合、协同运行。比如，建立“大环保”机构，在生态环境局上增挂水务局、海洋局、绿化和市容管理局牌子，对应3个市级部门，每1-2个业务处室对应一个机构，既确保了纵向贯通，又加强了横向联动，为贯彻“绿水青山就是金山银山”理念夯实了体制基础。通过同一职能模块机构合署办公、增挂牌子等方式“合并同类项”，浦东逐步构建起了宽领域、少部门、低成本、高效能的机构体系。
着眼合理配置职能，始终坚持加快推进政府职能转变。浦东政府职能转变始终围绕处理好政府与市场、政府与社会，以及政府内部的关系，扮演好有限并有为的角色。比如， 激发市场活力，率先探索“证照分离”改革并推广到全国范围，在此基础上实施“一业一证”改革，把一个行业准入在“政府侧”涉及的多个审批事项整合为“企业侧”的“一张许可证”，平均每个行业实现审批事项压减了67%，审批时限压减了88%。又如， 鼓励社会参与， 动员自贸试验区内各类企业、驻区社会力量发起组成“社会参与委员会”，进一步完善了多元主体共同参与的市场监管体系。再如，推动政府管理方式转变，探索政府综合监管体制改革，使32个部门系统与综合监管平台实现互联对接， 实施跨部门统一行动， 做到“一次上门、各司其职、综合检查、集中公示”，弥补了单一部门权限不够、手段有限等短板。浦东通过“ 小政府、大市场、大社会” 的改革创新，打造市场导向、社会共治的政府管理体系，让“大部门”管得住、放得开、服务好。
着眼高效调配资源，始终坚持机构编制“瘦身”“健身”结合。浦东始终坚持“大部门”的区级党政机构设置，不断完善精简高效的行政管理体制架构。比如，1993年建区时仅设10个党政机构，2000年建政时设21个党政部门，2019年新一轮机构改革后设30 个党政机构，仍远少于其他区。同时，浦东的编制保障呈现总量大、均值小的特点，每万名常住人口的行政编制配比不足其他区平均值一半，事业编制配比也远低于全市平均水平，这也倒逼浦东千方百计优化政府职能体系，不断提高机构编制资源的使用效益。比如，2014年，浦东各区级机关累计核减行政编制近300名（精简率为15%），核减内设机构39个（精简率为16%），核减的编制资源全部向基层倾斜。浦东以自我革命的勇气和决心，从严从紧用好机构编制资源，保障各部门高效运转，职能充分履行。
（二） 提质增能，不断完善以“大管委会”为特征的开发区（自贸试验区片区） 管理体制
浦东的开发区（自贸试验区片区） 是经济发展主引擎、改革创新主战场，以全区1/3的土地面积，创造了3/4的地区生产总值。突出的成就离不开以“大管委会”为特征的开发区（自贸试验区片区） 管理体制支持。这一体制理顺了开发区（自贸试验区片区） 与各主体间的发展关系，从而把政策保障等有利条件转化为发展动能。
坚持纵向协同，服务国家战略发展需要，不断优化与市、区的关系。为提升开发区（自贸试验区片区） 经济发展自主权，更好服务国家战略需要，市、区两级充分赋予开发区（自贸试验区片区） 发展事权。比如，2013年，市、区两级政府将土地出让等13类20个事项下放到张江高科技园区，多个关键事项直接实现“园内审批”，土地出让建设周期缩短至不到3个月。近年来，随着保障改革开放再出发的市级事权不断下放浦东，浦东也将涉及经济发展的审批、投资、评估等事权全部下放到开发区（自贸试验区片区），为加快推进浦东作为上海“五个中心”核心承载区建设提供了直接助推力。
坚持横向协调，秉持区域整体发展理念，不断优化与周边街镇的关系。开发区（自贸试验区片区） 是浦东经济建设的“主力军”，街镇是浦东社会治理的“稳定器”。浦东充分发挥管委会与街镇两个积极性，实现了“心无旁骛开发建设”与“专心致志社会治理”的有机融合。比如，浦东自2012年起先后在外高桥、张江、金桥、临港等地区启动“管镇联动”（开发区管委会与镇联动） 试点，让擅长搞经济的开发区掌管经济，把社会管理的舞台交给镇党委、政府，取得瞩目成效。以张江地区为例，“管镇联动”试点一年后，张江地区引进外资指标取得了243%的增长成绩，存量违章建设拆除106万平方米，完成下达任务量的425%。包括“管镇联动”在内的区域统筹发展模式凝聚了管镇发展合力，既联动放大了园区品牌效应，带动区域经济发展；又加强基层社会治理，让城区面貌明显改善。
坚持内部优化，遵循生产力发展规律，不断优化与开发公司的关系。浦东根据区域承载发展任务的变化，因时因地制宜， 妥善处理开发区（自贸试验区片区） 与开发公司的关系。开发开放初期采用“政企合一”模式，由四大开发公司作为园区主体，同时承担一定政府职能。由于当时开发区需要重点加快基础设施等早期投资环境建设，“政企合一”模式更能突出开发建设管理效率。正式建政后采用“政企分离”模式，由政府统筹开发区和周边街镇的区域发展。考虑到早期开发建设的任务已基本完成，政府统筹更能突出开发建设和管理规范性，同步带动区域一体化发展。自贸试验区成立后采用“政企协作”模式，开发公司在政府核心主导下发挥积极有效作用。面对日益复杂的经济全球化新形势，开发区（自贸试验区片区） 把制度创新作为发展核心竞争力，政府作为“头脑”、公司成为“手脚”，协同配合培育产业，体现开发区（自贸试验区片区）功能，成为契合新时期发展需求的时代选择。
坚持探索创新，引领高质量发展要求，不断优化与市场主体的关系。开发区（自贸试验区片区） 能否发展好，不仅仅直接取决于对生产要素的吸引能力和优化配置能力，更取决于开发管理体制所创造的软竞争力。为此，各开发区（自贸试验区片区） 更加强调发挥市场主体在产业发展、行业自律等方面的作用。比如，2016年，浦东在发展较成熟的陆家嘴片区率先探索“业界共治+法定机构”管理模式，设立陆家嘴金融城理事会，由业界代表组成，作为共商共治公共平台；成立陆家嘴金融城发展局，实施企业化组织、市场化运作、专业化服务，作为金融城法定的管理服务机构。3年多的业界共治实践，吸引世界500强企业区域总部不断入驻， 楼宇整体出租率超90%，税收“亿元楼”近100幢，充分体现了制度创新作为经济发展驱动力的显著作用。
（三） 重心下移，探索构建以“强镇优街”为特征的基层管理体制
历次街镇改革始终围绕经济社会转型发展需要，不断满足不同发展阶段对基层管理体制提出的新要求。通过推进“强镇优街”战略部署，深化创新社会治理、加强基层建设，推动街镇更加聚焦社会治理方面的主责主业，构建了简约高效的基层管理体制。
一是强统筹，完善体制机制，促进城乡一体化发展。2014年，浦东为统筹协调、指导推进新区地区工作，正式组建了地区工作党委，这在全市尚属首创。对其他区级机关而言，地区工作党委是街镇整体利益的“代言人”，代表街镇整体利益与各委办局沟通协调，使下情上达更加便捷；对街镇而言，地区工作党委是可以信赖的“娘家人”，根据各街镇的区域特点、功能定位等实行分类指导，妥善做好对街镇的考核和标准管理。对全区而言，地区工作党委是共性疑难问题的“协调人”，既让委办局对街镇的服务、指导更加精细，又使街镇之间优势互补、错位竞争，构成一体化发展。地区工作党委成立后的短短半年时间， 第一轮街镇调研梳理出的110 个“ 治理顽疾”，解决率近60%；40个意见建议均被有关部门采纳吸收，实现了浦东社会治理创新能级的提升。
二是强职能，回应时代要求，建设服务型基层政府。为不断适应经济社会发展、城镇化进程和生产关系的变革，浦东率先推进了统筹核心发展权和下沉区域管理权改革，通过“一收一放”，更好推进社会治理体系和治理能力现代化。一方面，是核心发展权统筹到区，提升区域发展的质量效益。比如，成立了18 个投资促进服务平台，分别负责18个镇的区域招商引资目标任务，由区商务委统筹管理，在全市范围内率先取消镇级招商引资职能。另一方面，是区域管理权下沉到街镇，强化属地责任，完善基层治理。比如，加大基层在人事任命、考核方面的权重，让基层的评价“点头、摇头都算数”，充分尊重基层的参与权和建议权，从而提升基层的统筹协调能级。通过改革，街镇在公共管理、公共服务、公共安全方面的职能定位更加凸显，使基层建设进入了新的发展阶段。
三是强资源，适应发展需求，提升社会治理能力水平。浦东按照进一步创新社会治理、加强基层建设的改革路径， 以“ 应放尽放、能放尽放”的原则，推动机构编制资源下沉基层，全方位提高街镇管理能力。比如，结合2014年街镇体制改革和基本管理单元建设需要，累计增加了基层一线300余名行政编制；2017年，为保障统筹核心发展权和下沉区域管理权改革，又下沉了房屋管理、绿化市容管理机构共700余名事业编制。再如，推动综合执法队伍向基层一线倾斜，市场监管、城市管理一线执法人员占比都超过85%。推动治理力量向一线下沉，激活了基层治理的“神经末梢”，保障了为民服务“最后一公里”畅行无阻。
四是强智慧，提升履职效能，优化基层社会治理格局。浦东立足“信息技术+制度设计”，以平台化建设为抓手，综合运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，为基层治理赋能。浦东着力构建“家门口”服务体系，把资源和服务送到老百姓家门口。近年来，浦东建成“家门口”服务站、服务中心1300多个，让群众不出村居，步行15 分钟内就能办理214 项个人事项， 享受文化、体育、卫生等全方位功能服务。除此以外，浦东还率先打造“城市大脑”，提高城市管理智能化水平。浦东“城市大脑”共接入109 个单位和341个系统，归集使用数据11.8PB，部署物联感知设备近4万个，实现了对城市运行体征的全方位监测。当前，浦东正在全市推进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”的框架下，对智能平台继续迭代升级，开发更多实战管用、基层爱用、群众受用的智能应用场景。
新时代改革开放再出发，浦东行政管理体制改革的使命与担当
浦东开发开放30年的历程，走的是一条解放思想、深化改革之路，是一条面向世界、扩大开放之路，是一条打破常规、创新突破之路。围绕贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，浦东将立足新的历史方位和使命，更好发挥开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用， 以“ 五个新” 为突破口和着力点，通过深化行政管理体制改革，促进高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。
浦东行政管理体制改革的使命担当，是要对标最高标准、最高水平，努力成为更高水平改革开放的开路先锋。“站在地球仪旁边，思考浦东开发”，从开发开放之初，浦东就呈现出以开放促改革、以开放促发展的显著特征，坚持以经济全球化视野和国际最高标准来规划和建设。党的十八大以来， 浦东坚持世界眼光， 率先推进更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放，向世界展现了我国更加开放的形象。
面向世界，上海领中国开放风气之先，浦东作为上海实施三项新的重大任务的核心承载区，必须不断优化行政管理体制机制，使自身成为引领经济全球化的一面旗帜。一是要以党的领导引领对外开放航向。当前世界正经历百年未有之大变局，在机遇与挑战并存的关键时刻，更需要健全完善党对重大工作的领导体制， 坚持党的领导，确保对外开放沿着正确的航向破浪前行。二是要以制度规范夯实对外开放基础。我国对外开放已由器物层面转变为制度层面，即从商品、要素流动转变为以规则、制度开放为基础的新阶段。浦东要把制度型开放和供给侧结构性改革紧密结合起来，为全国提供高水平制度供给、高质量产品供给、高效率资金供给、全面提高辐射能力，增强在全球经济治理体系中的制度性话语权和影响力。三是要以深化自贸试验区探索为着力点。自贸试验区是当今世界经济全球化和区域经济一体化的产物，也是浦东对外开放的主战场。继往开来，浦东要更好发挥自贸试验区和临港新片区作用，加大自贸试验区管理体制机制探索和制度创新，建设更高水平的开放型经济体制。
浦东行政管理体制改革的使命担当，是要勇挑最重担子、啃最硬骨头，努力成为全面建设社会主义现代化国家的排头兵。习近平总书记强调，浦东要科学把握新发展阶段，坚决贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，在长三角一体化发展中更好发挥龙头辐射作用。浦东是上海“五个中心”建设的核心承载区，培育了“中国芯”“创新药”“智能造”“蓝天梦”“未来车”“数据港”等六大硬核产业集群，基本形成了以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。
面向未来，浦东要对照进一步强化“四大功能”目标要求，绘好新时代高质量发展蓝图，必须以现代化治理视角来谋划行政管理体制改革路径。一方面，要加强改革系统集成，增强资源配置能力，提高行政效能。在改革系统集成协同高效上率先试、出经验，统筹推进重要领域和关键环节改革，加强重大制度创新充分联动和衔接配套。积极探索审批、监管、服务一体化的要素管理模式，推进跨部门业务流程革命性再造，打破资源为部门所有的固有观念，化部门“边界线”为“衔接点”，将行政力量“拧成一股绳”，从而确保政府职能高效履行。另一方面，要加快转变政府职能，优化创新创业环境，增强市场活力和社会创造力。深化外商投资负面清单、国际贸易“单一窗口”、“证照分离”、“一业一证”改革等制度创新，不断释放市场活力。深化科技创新体制改革，完善张江等重点区域管理体制，发挥企业在技术创新中的主体作用，助力打好关键核心技术攻坚战。完善金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系，更好服务构建新发展格局。
浦东行政管理体制改革的使命担当，是要具有中国特色、体现时代特征，努力成为彰显“四个自信”的实践范例。推进城市治理现代化是治理体系和治理能力现代化的重要内容。习近平总书记指出，“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题”。浦东自开发之初就确定了“小政府，大社会”的目标，坚持人民城市的属性，既突出共享，又强调共建共治，逐渐探索出了一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优势的超大城市发展之路。
面向人民，必须紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要，把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。一是要主动顺应智慧城市发展方向，提高城市治理现代化水平。着力提高城市治理的科学化、精细化、智能化水平，持续做优政务服务“ 一网通办” 和城市运行“ 一网统管”，整合打造全领域、全要素、全闭环的智能治理平台，率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。二是要丰富城市治理内涵，解决人民群众普遍关心的问题。用好用活现有资源，创新探索多元举措，全力解决教育、卫生健康等领域资源增长速度与城区发展速度不匹配等问题，持续提高优质教育、医疗、文化资源浓度，完善“家门口”服务体系，不断优化生态环境品质，着力破解群众急难愁盼问题。三是要赋能城市治理主体，发挥区和街镇两个积极性。城市治理需要多方发力，政府主体亦当各尽其能。在综合执法等涉及区和街镇协同联动的重要领域，要着力构建简约高效的基层管理体制，充分发挥区和街镇两个积极性，确保上下贯通、执行有力。
“抓紧浦东开发，不要动摇，一直到建成。浦东开发是只能进不能退，而且也没有退路。”小平同志的话还犹在耳畔；“浦东发展的意义在于窗口作用、示范意义，在于敢闯敢试、先行先试，在于排头兵的作用。”习近平总书记的殷殷期盼催人向前。当前，党中央正在研究制定《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》，将赋予浦东新区改革开放新的重大任务。三十而立，浦东必将高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，坚决贯彻落实习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，更加富有创造性地当好排头兵、种好试验田，更好发挥开路先锋、示范引领、突破攻坚作用，全力推进新时代高水平改革开放，奋力创造新时代改革开放新奇迹，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量！