蒋 乐
〔内容提要〕近年来，“园区去行政化”成为一个频率很高的“热词”。开发园区随着地区经济发展、功能定位变化、服务范围扩张，不可避免积累了一些问题与矛盾，亟需一套完善的管理体制紧跟时代步伐，适应开发园区的改变而加以完善。T市紧紧围绕中央、省最新文件要求，学习借鉴天津、山东等地开发区改革的成功经验与做法，对新形势下推进开发园区体制机制改革作深入系统的研究与思考。
近年来，“园区去行政化”成为一个频率很高的“热词”，这是一种行政思想对另一种行政思想的升华，是对行政理解更深层次的体会，也是当代行政实践的最新要求。因此，研究开发园区去行政化，其实更多的是研究行政到什么程度的问题，包含设计组织架构、界定行政范围、厘清权力边界等，简言之就是园区体制机制方面的自我革新。开发园区随着地区经济发展、功能定位变化、服务范围扩张，不可避免积累了一些问题与矛盾，亟需一套完善的管理体制紧跟时代步伐，适应开发园区的改变而加以完善，与之形成相辅相成互相促进又互相牵制的管理闭环。为更好促进开发园区发展，更好发挥其经济动力引擎作用，T市紧紧围绕中央、省最新文件要求，学习借鉴天津、山东等地开发区改革的成功经验与做法，对新形势下推进开发园区体制机制改革作深入系统的研究与思考。
T市开发园区管理体制存在的问题
T市开发园区整体发展水平同所在省份先进地区相比，在质量规模、推进效率、产出效益、核心竞争力方面尚有不少差距，经济引擎作用发挥不足。尽管各开发园区发展质态不尽相同，但普遍存在一些共性问题，既有地域区位不占优势、空间规划不尽科学、产业转型不如预期等因素，更有管理体制“行政化”制约“市场化”引发的发展后劲不足的影响。
1.管理体制“行政化”凸显法律主体缺失的问题。
随着园区不断发展壮大，园区愈来愈像一级政府，管理和运行体制回归传统或者同化越界，但是其管理机构始终没有明确的法律保障。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，开发园区并不属于行政机构设置序列。尽管2018年省人大出台《J省开发区条例》中明确开发区管理机构作为政府派出机关，但开发区并不自动具备法律主体地位，也无法作为乡镇 （街道）合法管理者。“行政化”导向进一步放大了法律主体缺失的问题，势必影响到园区发展政策的规范性和稳定性，最终阻碍园区长期投资发展的信心和步伐。
2.管理体制“行政化”激化机构规格攀比的问题。
作为一类特殊管理区域，园区不同于一般党政机构，长期缺少统一设置标准。一直到 2016年，省委办公厅、省政府办公厅才出台《J省省级以上开发区机构编制管理暂行办法》。2016 年以前，各省级开发区管理机构，因批复时间不一、产业体系不一、发展阶段不一等原因，管理机构级别、性质、编制、领导职数等多有不同。相同的是，园区机构相比一般党政机构有着层级高、数量多的天然“优势”，日趋成为干部“人事升迁、任用平台”，导致部分园区间存在相互攀比现象。同时，随着经济发展，部分市 （区）已有多个开发区，其管理机构如何统筹设置，以避免行政化倾向和编制资源浪费等问题。
3.管理体制“行政化”引发选人用人僵化的问题。
在“行政化”管理体制下，大部分开发园区人员管理一般沿用行政、事业单位身份管理方式，招商引资、产业升级、规划建设、开放创新等重要领域大都依靠体制内人员，整体专业化水平不高。内设机构逐步向行政机关模式靠拢，党政综合、社会事业等内设机构占比偏高，经济发展、招商引资、规划建设等内设机构占比偏低，体现出园区社会事务愈加繁重，难以专注产业发展和项目建设，精简高效管理体制优势逐渐丧失。园区管理体制“行政化”后，改革激励、容错免责、外部绩效考核等制度作用难以充分发挥。同时，行政壁垒进一步影响了社会资本参与开发区建设。
4.管理体制“行政化”催化权责边界模糊的问题。
园区与属地政府职能边界不清晰，二者在产城融合规划发展、安监环保监管执法、资金保障、考核统计等方面边界不清晰、配合不顺畅，乡镇 （街道） 工作积极性不同程度受到影响。开发园区与业务部门沟通不顺畅，尽管2017年省政府出台 《关于公布国家级开发区全链条审批赋权清单》，赋予国家级开发区220项设区市级经济管理权限，但是相关业务部门授权不充分，开发区急需事项没有下放问题依然突出，尤其是省级及以下园区仍然在“求人办事”，基本停留在日常工作和代办手续等“原始阶段”，成为“代办机构”，无法提供高效便捷的行政审批服务。此外，部分责任下放后，不同步下放相关人员、经费和技术保障力量，“责权利”不对等。
5.管理体制“行政化”加剧债务风险防控的问题。
准政府模式下的开发园区既要履行产业发展、项目服务等“分内事”，还要负责社会治安、信访维稳、社会事业、征地拆迁等“分外事”，随着园区在“分外事”上分摊的真金白银数目不断加大，债务规模逐年递增。尽管财政规模持续增长，但与债务规模相比仍不匹配，造成债务余额占当年综合财力的比率偏高，接近甚至超过警戒线水平。此外，园区缺乏资本市场运作、金融风险、债务风险防控等职能机构，仅个别开发园区设置了商务金融科等相关职能机构，亟待培育和提高债务风险管控水平和能力。
先进地区开发园区改革经验介绍
开发园区怎样转型“再出发”，各地均在不同探索，传递出丰富的信号。2019年来，天津、山东等地先行先试，相继开展开发园区“去行政化”改革试点，在开发园区体制机制改革领域积累了大量宝贵经验，通过文献搜索和实地调研等方式对这些园区改革“排头兵”进行深入对标找差，以期通过将后发优势转化为绝对优势，为T市开发园区体制机制改革提供有益借鉴。
1.天津市改革经验。
2019年2月，天津市发布《关于在滨海新区各开发区全面推行法定机构改革的有关意见》，推行“全员聘任、企业化管理”改革。
改革突出主责主业，以精简、高效、大部制为原则，行政事业单位减少了17个，但对经济发展主责主业部门，做到资源给足给够，专业招商部门从原来的6个增加到12个，增加了1倍，占内设部门总数的34%，招商引资和企业服务人员比重达到85%。同时，通过改革，鼓励年轻人、精兵强将竞聘招商部门岗位。打破“铁交椅”，确立以市场化为导向的开放灵活的用人机制。取消编制管理和终身制，实行全员聘任制、聘期制，所有人员全部起立，重新竞聘上岗，统一签订合同，聘期三年，干部能上能下、人员能进能出。按照企业化模式选人用人，打破固有身份、年龄、资历等条条框框，符合条件干部一视同仁、择优聘任。全面强化绩效考核，实现工资收入能升能降。根据绩效，拉开不同岗位的收入差距，以岗定薪、薪随岗变，风险与机遇对等、待遇与责任匹配。加大绩效评价结果的运用，使收入向业绩突出者倾斜，工作业绩好不好、效果强不强，将迅速、直接地反映在薪酬水平上，进而反映在干部选拔任用、后备干部培养上。
2.山东省改革经验。
2019年7月，山东省发布《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，明确开发区层面推行“管委会+公司”模式，开发区党工委、管委会作为所在地党委、政府派出机构，不明确机构规格，依法依规行使赋予的经济管理权限。功能单一、主导产业突出的开发区，可以实行公司化管理或探索法定机构编制管理模式。开发区内的公共服务和社会管理等职能由所在地政府负责，取消对开发区社会管理方面的考核，剥离开发运营职能，交由市场承担。打破行政事业、编内编外身份界限，实现干部人事管理由身份管理向岗位管理转变。在不突破编制总量的前提下，授权下放开发区设置、调整内设机构的权限。理顺开发区与乡镇 （街道） 的关系，原则上开发区不代管乡镇（街道）。对于跨行政区域且产城融合度较高的开发区，可代管乡镇（街道），但从严审批。
T市开发园区改革总体思路
回溯开发园区的发展历史会发现，其管理体制一直是融合了市场资源配置与政府积极作用的两方面因素，这种两者兼备的体制机制在过去发挥出了显著的推动作用。但随着时间推移，一些开发园区“市场化+行政化”的双轮驱动模式逐渐被“强政府+弱市场”的单轴发展模式所取代，弊病日益凸显，主要表现为体制僵化、利益固化、动能弱化，亟需一场超常规、突破性、颠覆式的改革。首先，需要指明的是，这场改革的核心是体制机制再造，将开发园区从政府体制转变为市场体制、从行政机构变为市场主体，这是各改革试点地区一致的做法，事实也证明开发园区去行政化改革激发出了园区巨大的发展活力。因此，“去行政化”将是T市开发园区改革的根本指向。前期，T市根据省委省政府有关开发区高质量发展的部署要求，研究起草了《关于深化开发园区改革工作的指导意见》。总体思路是：坚决推动开发园区去行政化，走扁平化管理、公司化运营、市场化运作、专业化服务的新路，重点推进“两集中三剥离”。“两集中”，即人员和资源向招商一线、服务一线集中。“三剥离”，即非主营业务逐步剥离，向特色园区、专业园区转型发展；非产业化功能加快剥离，专注于产业发展和项目建设；非必要办事机构坚决剥离，围绕经济管理和投资服务科学设置内部机构。改革的主要工作思路可以概况为“四建立一打造”。
1.做加法运算，建立科学规范的管理架构。
引入“市场化”手段，需整合各类发展资源，进而产生“1+1＞2”效应。强化开发园区经济建设主体功能，支持开发园区按照现代企业制度组建公司。整合归并必要的办事机构，从严控制机构设置总量，实行“大部制、扁平化”管理。省级以上开发园区 （含省级） 主要推行党工委、管委会统一领导下的“园区集团公司＋乡镇（街道）”管理模式；实行“区镇合一”管理体制的省级以下开发园区党工委、管委会与属地乡镇（街道）党委、政府合署办公，开发园区推行公司化管理；其他省级以下开发园区主要推行“党工委、管委会 （管理办公室） ＋园区公司”管理模式。各类园区公司均实体化运营。规模偏小的产业集聚区、乡镇工业集中区，鼓励由省级以上开发园区进行整合或托管，形成“一区多园”的一体化发展格局。
2.做减法运算，建立精简高效的运营模式。
在开发园区社会事务等方面做减法，促其进一步聚焦主责主业、轻装上阵。加强开发园区与行政区的统筹协调，厘清职责边界，制定权责清单，社会管理、公共服务、民生事业、市场监管等工作由地方政府部门 （派出机构） 或属地乡镇（街道）承担。开发园区集中精力抓好经济管理和投资服务，设立投资促进中心、综合服务中心，承接项目立项、代办审批、企业服务等经济服务职能；园区公司负责招商引资、招才引智、基础设施建设、投融资等工作。鼓励开发园区创新招商引资方式，加强与国内外投资促进机构的委托招商代理合作，吸引各类所有制企业或社会组织参与，提升招商市场化、专业化水平。
3.做乘法运算，建立充满活力的人事薪酬制度。
需建立充分竞争的选人用人机制，不断放大“鲶鱼效应”，产生发展“乘数”效应。支持开发园区创新选人用人机制，可以赋予开发园区中层干部管理权和核定编制内自主用人权、决策权。打破干部身份、职级等界限，建立身份档案制，实行干部人事档案管理与合同聘用相分离的“双轨制”管理。实行全员聘任制，按需设岗、竞聘上岗、按岗聘任、合同管理，开发园区非经济岗位人员比例不得超过总人数的20%；建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争机制，实行刚性淘汰。实行薪酬包干动态调整机制，人员薪酬总额的核定和增长与开发园区经济发展、税收贡献挂钩。实行“KPI（关键业绩指标）＋重点工作”考核，建立全员绩效考核体系。以岗定薪、以绩奖惩，对管理人员和项目招引建设一线人员灵活确定薪酬标准；对引进的高层次人才，实行特职特聘、特岗特薪；对非经济发展一线人员，参照行政事业单位同类人员工资基准，并结合开发园区绩效考核奖励，确定薪酬标准。健全与薪酬激励机制相对应的责任审计、信息披露、延期支付等约束机制。
4.做除法运算，建立债务风险防范化解机制。
需将长远制度建设同坚持底线思维结合起来,把债务风险消除到合理水平。切实加强开发园区债务管控，健全完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，按照举债规模与偿债能力相适应的要求，有效控制和降低债务风险，保持开发园区资产与负债、投入与产出的相对平衡。坚决遏制开发园区新增政府隐性债务，3年内完成高成本债务置换，严格控制新增融资成本，逐步实现财务成本增幅低于财政收入增幅的良性发展格局。构建债务风险监测预警指标体系，及时分析评估偿债能力，对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，保障开发园区稳健发展。
5.做混合运算，打造特色产业创新高地。
坚持规划引领，实现开发园区“多规合一”，明确产业定位和发展方向，形成布局合理、错位发展、功能协调的良性格局。注重生产功能，各开发园区围绕三大先进制造业集群，重点打造1个特色主导产业，扶持壮大1-2个战略性新兴产业，形成先进制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展高地。强化创新驱动，促进开发园区科技创新、制度创新、服务创新，吸引集聚创新资源，构建创新发展平台。践行绿色发展，促进开发园区产业链精合、循环化改造、集约化发展，加快低效用地再开发，盘活园区资产资源，提升安全环保和集聚集约发展水平。突出实绩导向，深入实施“三比一提升”行动，持续提高开发园区投资强度和亩均税收，为建设现代产业名城提供坚强支撑。
T市开发园区管理体制改革建议
本轮党政机构改革，按照优化协同高效原则，各级构建起了系统完备、科学规范、运行高效的党和政府机构职能体系。当前，乡镇（街道）的机构改革正在全速推进，开发园区作为一级党委政府的派出机关，是基层治理体系不可或缺的组成部分，需要将党政机构改革的精神要求和积累的好经验好做法贯穿到这次改革中，重点围绕“两集中、三剥离”的总体要求，紧扣“四建立一打造”的总体思路，调整优化开发园区的管理体制，科学配置机构职能，完善人事薪酬制度，加快推进行政审批制度改革，稳步推进开发园区“去行政化”改革，答好这道“附加题”，为全面推动市域治理现代化助力加分。
1.突出核心功能定位，不断健全市场运营体系。
坚持市场化改革取向、去行政化改革方向，充分结合开发园区发展实际，针对开发园区工作流程不够优化、主责主业不够突出等问题，科学精简机构人员、有序剥离社会事务。一是优化组织架构。精简整合开发园区内的职能机构和派出机构，由开发园区在限额内自主设置，实行“大部制、扁平化”管理。省级及以下开发园区职能机构和派出机构实行岗位管理，一般不再下设管理层级。对市、市 （区） 派驻在开发区的机构进行清理规范，确需保留或新设的，严格按照机构编制管理规定履行相应程序。二是突出主责主业。开发园区集中精力抓招商引资、项目建设、经济发展、企业服务等主业，开发建设范围内的社会事务管理职能按照属地管理原则由所在镇（街道）承担，园区不再承担社会事务管理职能。将面向社会提供公益服务的事业单位，随管委会剥离社会事务管理职能，调整划归属地镇 （街道） 管理；将基础设施建设、投融资管理、国有资产运营等生产经营职能的单位，改组为实体化运营公司。三是统筹配置资源。开发园区内保留的为经济发展提供支持保障的事业单位与开发园区行政机构进行整合设置。
2.坚持分类施策导向，不断优化机构职能体系。
根据开发园区与所涉乡镇 （街道） 的管理关系，结合园区的发展阶段、经济实力、管理面积等，以及乡镇 （街道） 机构改革的总体要求，进行系统考虑，体现科学性。一是“园区主导型”的开发园区，将其承担的社会事务管理职能按照属地管理原则，交由所在乡镇 （街道） 承担，园区不再承担社会事务管理职能，也不再设立相关职能机构。剥离社会事务后，开发园区集中精力抓招商引资、项目建设、经济发展、企业服务等主业，职能机构的设立突出产业发展和经济管理功能。二是“乡镇 （街道） 主导型”的开发园区在乡镇 （街道） 领导下，采取企业化运作方式，仅承担项目招引、开发运营等职能，园区发展所涉及的经济管理和社会事务等职能统一由乡镇（街道） 履行，乡镇 （街道） 主导型的园区管理机构一般称为“管理办公室”。三是“独立运行型”的园区采取企业运营方式，与所在乡镇 （街道） 没有管理与被管理关系，园区 （企业） 的经营收入主要来源于土地开发收益、产业发展服务收益、股权投资收益等，实行自主经营、独立核算。
3.改革人才选用机制，不断完善考核评价体系。
不断健全完善开发园区人事制度，以事择人、按岗择人，择优选聘、统筹安排，建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争性选人用人机制。一是坚持好中选优，配强领导班子。园区结合发展实际，通过竞争性方式产生领导班子成员人选。探索岗位和职级分离，根据工作需要拿出1-2名管委会副主任通过市场化方式选聘，由开发园区履行相关手续，不纳入市或市 （区） 委管理。实行“KPI+重点工作”考核，设置不低于3%的不合格人员刚性淘汰率。一个聘任期为三年，聘任期满后重新进行岗位竞聘，对于第1年未完成目标任务的给予黄牌警告，第2年仍未完成目标任务的予以解聘，也可依据具体情况提前解聘。对班子成员实行动态管理，对不适宜园区工作的，及时予以调整或解聘。真正建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争性选人用人机制。二是打破身份限制，实行全员聘任。建立面向市场、更加开放灵活的用人机制。推行“身份档案制”，中层及以下人员一律实行编制身份档案封存，所占编制统一锁定。改革后，开发园区新补充的工作人员除组织调任等特殊情况外，一律面向社会公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用，由开发园区组织并办理聘用手续，不再纳入编制管理。三是改革薪酬制度，激发干事活力。园区工作人员薪酬总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩，具体计算公式可设计为：薪酬总额=计薪基数×员额总数×倍数系数，其中，计薪基数为当地本年度机关公务员平均应发工资总额 （含年终综合考核奖）；员额总数为员额上限，鼓励园区精简人员，园区实有人数少于员额上限的，按员额上限计算薪酬总额；倍数系数由市考核办根据全市“三比一提升”和开发园区综合考核结果统一核定下达。开发园区的薪酬总额确定兼顾量入为出的原则，坚持以收定支，薪酬总额一般不得超过园区当年度财政一般公共预算收入的5%，如超过5%，则采取控制员额的方法进行调控。对招商团队的薪酬按招商业绩进行优先结算，在薪酬总额中列支。对镇街主导型开发园区的人员，按照招商团队的薪酬结算办法，由所在乡镇 （街道） 在可用财力中列支。
4.着力强化要素保障，不断细化权责配置体系。
推进省级以上开发园区涉企投资审批扁平化、标准化、便利化，优化营商环境，增强开发园区功能优势，激发各类市场主体活力。一是精准制定赋权清单。明确开发区管理机构在规定的职责范围内主要行使经济管理权限，提供投资服务。在“省六条”的基础上，以党建为引领，重点落实科技创新、产业升级、开放水平、绿色生态、可持续发展等考核要求，强化安全生产、生态环境保护、重大安全风险联防联控等职责。社会管理、公共服务和市场监管等工作则充分依托属地政府开展。同时，依法制定并公布开发区权力清单、责任清单，明确权力监督、制约、协调机制，实现“清单之外不担责”。二是合理下放审批权限。业务部门依照法定程序，充分赋予开发区管理机构涉及经济发展、投资服务以及重要考核指标方面的行政审批、协调管理，以及必要执法管理权限。现阶段无法赋予开发区的权力事项，实行“开发区放哨，部门报到”。基本想法是，对国家级开发园区，根据需要赋予设区市的相关权限；对省级开发园区，根据需要赋予县（市）的相关权限；乡镇（街道）主导的园区，对所在乡镇 （街道） 赋予经济发达镇的相关权限。三是保证权责利相统一。除经济发展、投资服务、重要考核指标及党建、安全生产、生态环境保护、重大安全风险联防联控等职责，以及其他规定开发区必须承担的职责外，业务部门不得擅自将权力、责任下放至开发区，下放权力必须征得开发区管理机构上级政府的书面批准。业务部门向开发区下放职责时，除上级有明确规定情况外，应同步下放相关审批权、处罚权以及相关经费，并提供技术培训、装备以及网络端口等方面保障，确保权责利统一下放。
（作者单位：中共泰州市委机构编制委员会办公室）