中共合肥市庐阳区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕作为省会城市的核心城区，庐阳区牢牢把握市委、市政府关于城市建管“提质、提速、提品、提效”的工作要求，立足合肥之根、老城之基的历史渊源，在老城区范围内全面实施老城保护更新战略，通过破除传统路径依赖和体制机制障碍，释放新一轮改革开放红利，实现文化复兴、文旅繁荣、城市特色彰显与可持续发展，进一步激发老城发展的内生动力和活力。
老城保护更新的基本情况
1.老城保护更新的由来。
作为合肥历史最悠久、文化积淀最深厚的城区，庐阳区是合肥城市空间拓展的原点，是合肥城市纹理的中心，也是城市文化的核心。然而，随着城市化进程，老城区交通不畅、空间无序、设施陈旧、配套不足和特色流失等问题逐步出现，制约了其发展。此背景下，庐阳老城更新战略持续酝酿，2018年将老城更新作为推动区域发展的关键点，全面实施老城更新战略。在高站位、多维度的思路引领下，庐阳区委、区政府设立老城更新指挥部，环城路内所有项目实施均纳入指挥部调度范围，下设老城更新办公室（以下简称老城办） 统筹协调全区各职能部门及相关街道，集中力量抓好老城更新的规划编制、项目管理、方案制定等，统筹项目调度和工作推进，负责老城更新各项日常工作，确保任务落实。同时成立庐阳城市更新投资集团有限责任公司，负责老城更新项目的实施。
2.老城保护更新管理的现状。
实施老城保护更新战略之初，老城办统筹调度老城区范围内所有项目实施，同时业务指导庐阳城市更新集团，具体实施综合性项目试点建设。2018年底，在淮河路步行街区实施大街区管理体制改革，将淮河路步行街从原有的主街区域8.3万平方米范围拓展到阜阳路、寿春路、环城东路、长江路道路中线闭合区域，面积达63万平方米，逐步下沉商业管理、城市管理、市场监督管理等职能，推行城管、商管、物管三管合一机制。区政府成立大街区管理改革领导小组，由老城办与领导小组办公室合署，同时代管原特色街区管理办（原归属商务局的管理淮河路步行街等特色街区的事业机构），加上城新集团下设的商业运营子公司和物业管理子公司，试点城管、商管、物管三管合一机制改革。
3.老城保护更新管理的意义。
老城办的成立，对于进一步盘活城市资源，完善城市功能，拓展城市发展空间，提升城市综合竞争力，推进全区乃至全市经济社会发展都具有十分积极的意义。经济发展方面，对老城区进行保护和更新，生活和发展环境得到进一步优化和提升，营造了良好的营商环境。社会建设方面，整合相关资源，进一步优化产业布局，规划编制、项目管理、项目调度等职责得到更好统一，老城保护更新项目、商业运营和街区管理得到更好地统筹和整体推进，城市管理和社会治理水平得到进一步提升。文化保护方面，弘扬其文化价值是老城保护更新中的重要主题，老城保护更新发展的过程也是城市文化融合积淀的过程，随着庐阳老城更新战略的稳步实施，城区品质在提升，长江中路、红星路特色文艺街区、老报馆特色街区、拱辰街市井文化街区、撮造山巷等一批特色街巷改造项目上马，一个个改造项目唤醒也留住了新老居民对合肥城市历史人文的记忆。
老城保护更新管理体制面临的问题和困难
随着老城保护更新战略的不断发展，一些运行管理模式与职能任务的调整变化矛盾问题也不断凸显，从体制机制的角度看，主要存在以下问题。
1.机构设置不够简约，老城更新“九龙治水”。
为解决老城区存在的某项问题，区政府先后成立过一些统筹机构或者让某一全区性统筹部门牵头负责。例如，在管理机构层面，区委区政府先后成立过大街区管理改革领导小组办公室、淮河路街区改造提升领导小组办公室，负责调度淮河路街区改革和淮河路综合改造等。在项目建设层面，区住建局负责老旧小区、城市道路、停车场建设，区园林绿化管理中心负责街巷改造、景观改造，区重点工程建设中心负责大型项目建设，区商务局负责商业街区建设、区教体局负责教育设施建设、区卫健委负责卫生设施建设等。在项目调度层面，区项目办调度协调项目前期，区大建办调度项目资金统筹，区老城办调度项目建设。以上各相关单位虽能按要求各司其职，但在实践中也存在着交叉管理、重复调度的问题，在老城保护更新工作中难以形成高效顺畅的统筹合力。2018年起，区委区政府将老城更新作为推动区域发展的关键点，提出了建筑形态有记忆、产业业态有特色、历史文化有传承、区域生态有支撑的“四态”目标，恢复深挖老城历史和文化，提升城区品质，完善城市功能，升华城市内涵。2019年，合肥市政府第39次常务会议确定将淮河路步行街作为唯一代表申报第2批国际级改造提升试点街区。同年，省商务厅又将淮河路步行街作为安徽省唯一代表申报国家级步行街区。对应省市对淮河路步行街的战略定位，以及区老城保护更新战略的纵深发展，目前的管理体制难以适应，亟需一个统一的工作机构将老城保护更新以及特色商业街区改造提升统筹起来。
2.责任权力不相匹配，职能履行“有心无力”。
区老城办作为老城更新指挥部的议事协调机构，无法进行“三定”，虽在名义上统筹老城保护更新各项事务，但在不少地方存在有责无权的尴尬局面。例如，老城办有项目统筹调度的职责，但是项目进度督查督办在区项目办；有老城保护资金统筹的职责，但是政府资金调度权在区财政，项目资金调度权在区大建办；有推进老城区商业运营的职责，但是区属商业奖励政策制定权在区商务局，招商引资奖励权在区投促中心。尽管在实施老城保护更新战略中，已经包含了规划、建设、运营、文化等多个版块，但依然存在薄弱地带，比如老城区遗存的历史建筑保护和恢复，需要有专门部门谋划具体征迁原居民和恢复建设，淮河路步行街区为AAA级景区，需要有专门部门提供景区保护性功能和旅游开发功能。
3.专业人员配备不足，人才队伍“捉襟见肘”。
老城保护更新涉及规划运营、项目建设、文旅产业、生态修复等，包涵范围广、专业性强，对工作人员要求较高。由于区老城办未“三定”，无法核定编制人员，现有人员为其他事业单位撤并分流人员，存在专业人员不足、管理不便、人员补充不及时等问题。原老城办共有工作人员35人，其中30人从区特色街区管理办公室借用，另外5人从其他单位临时抽调。在特色街区管理办公室借用的30人中，平均年龄42岁，大专及以下学历15人，占比达50%，50岁以上人员7人。现有人员原来大多从事一线具体执行工作，学历结构、年龄结构和工作经历不够优化，战略思考与统筹能力不足，与老城办担负的职能使命不相适应。职能任务在调整变化，而人员得不到有效补充，特别是专业性人才无法引进，制约着老城保护更新战略的深入推进。
改革老城保护更新管理体制的探索与实践
实施老城保护更新是区委区政府做出的重大决策部署，构建精简高效的管理体制，在老城保护更新项目推进、商业运营和街区管理中体现统筹性和整体性，对机构编制部门来说是一个充满挑战性的课题。为此我们专门组织人员赴沪宁杭等地调研，学习经验做法，先后组织召开多次座谈会和论证会收集听取意见建议，多次就具体问题与市委编办请示沟通，积极推进体制改革相关准备工作。2020年，市委编办正式批复成立庐阳区老城保护更新管理服务中心，区委编办据此组织制定“三定”规定和开展人员划转工作，老城保护更新开启了新篇章。
1.优化机构设置，打造精简统一的管理体制。
区委编办牢牢把握管理体制改革的核心内容，因地制宜实施管理架构重组，全力促进“瘦身健体”。按照事业单位“撤一建一”的原则，撤销了区商务局所属的事业单位特色街区管理办公室，并将原区老城保护更新指挥部办公室、大街区管理改革领导小组办公室以及淮河路街区改造提升领导小组办公室进行整合，成立区老城保护更新管理服务中心，为区政府直属正科级事业单位，大大加强了对区域范围内老城保护更新各项工作的统筹能力。同时，进一步优化管理服务机构，明确由庐阳城市更新投资集团有限责任公司这一区属平台公司，承担老城保护更新战略以及特色街区建设运营任务，紧紧围绕“城市更新”这一主题，拓展事业版图、打造拳头业务、提升经营水平、实现政企分开，在未来为庐阳乃至全市的高质量快速发展作出更大贡献。
2.完善职能配置，构建协同高效的履职体系。
针对曾经存在的调度无序、有责无权问题，区委编办在“三定”时重点突出了统筹调度、运营管理、产业融合等职能的整合。在统筹调度方面，加强了庐阳老城区内项目谋划和项目建设的统筹调度，明确由中心牵头负责制定老城区内涉及多部门参与的综合性项目和试点项目的建设规划、改造目标和工作计划；明确了中心老城保护更新资金的审核、调度和管理职能。还进一步明确了中心与街道、区直各相关职能部门关系。在运营管理方面，进一步扩大淮河路步行街区管理范围，试点大街区管理改革，实施淮河路步行街改造提升，争创国家级步行街区。此外，中心还负责牵头完成老城区特色街巷改造后，制定街巷管理标准等。在产业融合方面，明确了庐阳老城区内历史文化资源的挖掘、保护与恢复职能，并在此基础上推进和服务商旅文产业融合工作。通过科学制定“三定”规定，有效避免了政出多门、有责无权、推诿扯皮等现象的发生。
3.加强队伍建设，营造富有活力的创业氛围。
根据“三定”规定，老城保护更新管理服务中心核定编制34名，领导职数3名，对区商务局所属事业单位撤并整合和人员分流，将有相关工作经验的特色街区管理办公室的32人正式划转至老城保护更新管理服务中心，批准招考专业人员2人，如遇人员退出则给予及时补充。同时，指导建立健全年轻干部选拔、培育、管理、使用环环相扣又统筹推进的全链条机制，形成高素质专业化年轻干部不断涌现的生动局面，把各方面各领域优秀人才聚集到老城保护更新工作中来，为实现老城保护更新向纵深发展、助力经济社会发展新的跨越目标提供充足干部储备和人才保证。
几点体会与思考
实施老城保护更新战略是一项综合性强、统筹性强的复杂工程，涉及规划、建设、商业运营、历史文化、城市管理等多个版块内容，需要一体化统筹推进。作为机构编制部门要进一步提高政治站位，发扬地方首创精神，加大改革探索力度，清除体制机制障碍，提升服务大局能力，为区域经济发展保驾护航。
1.聚焦党委工作部署，在落实机构编制新要求中展现新作为。
机构编制资源是重要政治资源、执政资源，随着全面深化改革深入推进，机构编制工作在加强机构职能体系建设、深化机构改革、优化党的执政资源配置方面的作用越来越重要。实施老城保护更新是区委区政府作出的重大战略部署，是推动区域发展的关键点之一，作为区委机构编制部门必须不断提升政治站位，在新发展格局中找准自身定位，将思想和行动统一到区委区政府的决策部署上来，围绕服务保障全区发展大局，加大改革探索力度，将贯彻落实各级党委、编委的要求与解决区域发展中突出的体制机制问题结合起来，因地制宜推进创新深化改革，展现机构编制部门新作为。
2.坚持优化协同高效，推动机构职能真正发生“化学反应”。
改革创新不是对原有体制机制的简单修补，而应着力推动机构职能“形”的重塑和“神”的重铸，要把重点放到系统集成、协同高效上来，坚持高起点谋划、高质量推进、严要求落实，切实把改革优势转化为工作效能。此次老城保护更新管理体制改革，将原有的管理机构整合重建，成立区政府直属的正科级事业单位，大大提升了老城保护更新工作统筹力度。将原来各机构的相关职能统一整合，以“三定”的形式确定下来，进一步明确老城保护更新管理中心主责主业，尤其是项目统筹、资金调度职能的统一行使，进一步厘清了权责边界，有效解决了无序调度、有责无权的困扰，实现了从“九龙治水”到“攥指成拳”的转变。
3.坚持瘦身健身结合，将各项改革统筹开展一体推进。
党的十九届三中全会明确提出，要统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。在推进改革进程中，机构编制部门要妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，围绕中心、服务大局，创新挖潜、统筹使用，不断提升机构编制资源使用效益。本次改革中，区委编办在坚持机构编制刚性约束的基础上，不断探索创新挖潜增效，统筹使用机构和编制，全区机构数量和编制总量未因改革而增加。同时，深化事业单位改革，通过事业单位整合撤并，实现机构和编制向区委区政府重大决策部署倾斜、向经济社会发展需要倾斜、向基层一线倾斜。