容 志
〔内容提要〕党的十九届四中全会明确指出，“社会治理是国家治理的重要方面”，并论述了坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全的部署和安排，要求必须“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。党的十九届五中全会提出，“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这些都为新时代社会治理创新、夯实基层社会治理基础指明了根本目标和方向。对于一个人口众多、土地广袤的超大型国家来说，基层社会治理的能力和绩效始终是一个重要的政治和社会问题。如果把国家治理视为一个政权在应对其疆域内民众间或不同领域中各种事务、挑战和危机时稳定重复的举措和过程，那么基层社会治理则是政权在最贴近民众的基层空间中处理各类民间事务，提供基本民生服务，化解各类矛盾冲突，维持基本社会秩序，应对潜在挑战和危机的行为和过程。系统梳理改革开放以来基层社会治理的探索、成就与经验，对于回顾现有体系形成的历史逻辑，展望新时代社会治理重心下移的具体路径，有非常重要的意义。本期刊发上篇。
历史逻辑：基层社会治理的演变与发展
物理学上的重心是指物体各部分所受重力之合力的作用点。重心位置对于保持物体的稳定性具有重要意义，例如起重机要正常工作，其重心位置应满足一定条件，舰船的浮升稳定性也与重心的位置有关，高速旋转的机械，若其重心不在轴线上，就会引起剧烈的振动等。一般来说，物体的重心位置越低，物体的稳定程度越高。而“管理重心”则是一种比喻，借指在具有一定纵向规模的组织体系中，管理的主要资源和权责所集中的位置和层面。社会治理是国家、社会等多种主体，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。因此，“社会治理重心低”是指与规范社会秩序、执行法律法规、服务民众生活有关的管理资源，以及权责位于科层组织的“低位”和“底部”，保证大量社会问题和矛盾在这个位置得到解决或一定缓解，而无须被提交到更高层级政府，或者无须更高层级政府予以过多介入。对于一个中央集权的超大型社会来说，这种社会治理方式以及随之形成的权责结构形式具有内在的合法性与合理性：一是提高效率，基层最靠近社会大众，能够及时快速了解社会需求并迅速予以回应，这种“短通路”具有天然的效率优势；二是降低成本，如果具体的社会管理事务都要上升到省一级甚至更高级政府才能得以解决，其成本必将大得难以承受。高层级政府必然会保留监督权和干预权，但并不可能频繁使用；三是化解风险，重心下移使得中央政府能够有效阻止各类社会问题和矛盾向上集中，始终将它们分散控制在局部环境之内，进而有利于提高组织的整体功能、绩效和应变力，最终保持整个系统的稳定和持续。
正因为如此，中国自古以来就非常重视属地管理的作用，县政始终是政区的基础性的地域层级单元，县域治理也成为国家治理的“枢纽” ① 。徐勇认为，2000 多年来，县一直是国家与社会、政权与民众的“接点”部位，所谓“郡县治则天下治，郡县安则天下安”，国家治理的成败就在于县治。 ② 自隋、唐之后，县政的范围日益广泛，功能越来越强，明清时代“知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫、讨猾锄奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神、靡所不综。”可见，大量与民众有关的教育、法治、治安、农业、风尚等事务一般都在县级层面完成，个体性事务进入省级乃至中央层面都是极为少数的个案。
新中国成立以后，受到高度集中的计划经济体制的影响，我国城市管理实行的是以“单位制”为主、以“街居制”为辅的“双重治理结构”。社会治理和公共服务的主要承担者不是“街道”，而是一个个相对封闭且为国家所有的“单位”。正因为大部分社会成员的个人事务，如就业、教育、婚育、医疗、矛盾调解、思想教育均在单位内完成，可以说，社会治理的重心在单位而不在属地街道和居委会。这种“分散化重心”结构形态使得国家很少与公民个体直接发生往来，而主要借助“单位”实施社会管理，有学者将众多独立、完整且封闭的单位制形象描述为“蜂窝状”社会形态。 ③ 整体上看，除了与经济基础高度契合以外，这种治理结构赖以稳固的客观条件有三个：一是管理的高度组织化。计划经济体制下个人对单位有高度的依附性，因此单位对个人有着较强的影响力和控制力，大量社会问题和矛盾实际上是在单位这个空间中，以组织化的方式而不是以法治的方式予以解决。二是人口流动的低度化。强大的户籍制度、城乡二元体制和毕业分配制度，起到了将人口固定在户籍地的作用，进一步强化了单位这个“熟人社会”的控制力。三是社会领域的封闭化。在全能型国家的框架下，完全脱离国家和政府的社会组织与社会空间实际上不存在，或者无法以组织化的形式存在，社会空间的狭窄反过来又强化了国家及其单位的管理地位与能力。
可以说，这种以单位为治理重心的制度安排为新中国成立后三十年的社会主义建设，特别是工业化初期发展提供了重要的社会保障和资源保障，是近代中国走出积贫积弱、一盘散沙状态，迈向现代化轨道的社会基础。改革开放以来的经济变革不仅塑造了经济发展奇迹，也深刻改变了计划经济体制下的社会结构及国家对社会的治理机制。原有的“双重治理结构”在三种巨大力量的冲击下逐步瓦解。第一是市场化的力量。国有企业改制和民营经济快速发展解构了“单位”一统天下的局面，造就了大量的、国家行政控制之外的“单位”。经济独立使得这些“单位”不再承担计划经济条件下国有企业所承担的管理和服务职能，而以“社会化”的名义将之让渡给地方政府系统承担，因此个人对国家单位的依附性开始降低。第二是城市化的力量。20 世纪 80 年代以来，中国城市化以每年一个百分点的速度快速推进，原有僵化的户籍制度随之转型变革，大量人口特别是流动人口向城市聚集，人口密度迅速提高，社会管理任务和难度呈几何级数上升，而“单位”已无法再吸纳和化解这些人口和事务，客观上要求本处于从属地位的属地组织（街居）担负更多社会管理责任。第三是社会化的力量。国家允许并扶持各类行业协会、学会、草根等社会组织发展，甚至通过购买服务等方式帮助其生长壮大，原来被封闭的社会空间逐步打开，公民通过新的载体 — —社会组织参与到公共事务和社会治理中来，社会治理的主体也由单一的国家 （包括政党与政府） 扩展为多种社会主体。
“双重治理结构”的解体客观上要求国家在基层治理方面寻找新的组织化方式，以街道和居委会为主体结构的基层政权正好担负起了这样的历史责任。从民政这条线来看，正是从20世纪90年代中期开始，加强社区管理和服务能力成为国家基层政权建设的核心内容。桑玉成等基于对上海五里桥街道的观察提出，虽然街道这个最基层的行政管理单元不是一级政府，但“街道社区实际上已承担着基层一级政府的职能”，可以说，面对越来越复杂的社会事务和不断增长的城市管理职能，街道组织和社会面临一系列新的问题和挑战，如何调整新功能与旧体制之间的矛盾和错位，正确处理行政性管理和社会化管理的关系已经成为“当务之急”。 ④ 从城市管理体制这条线来看，在同一时间，城市管理的资源、权力和责任开始向区政府及其以下层面移动。徐中振在总结上海城市管理体制变迁时概括，这个过程最初是以开展社区服务为主要举措，民政部门从事了许多社会福利性的济贫解困和方便生活的工作，其次是以创建文明小区为主要举措的阶段，注重发挥和提高绿化、环卫、治安、文化教育等小区的综合功能和整体环境质量，然后是以理顺社区组织体制为主要举措，直至提出探索和完善“两级政府、三级管理”新体制。 ⑤ 正如丁水木在论证“城市管理的改革，使管理重心不断下移”想法时指出，“不设区的城市和设区的大城市，如果不能充分发挥其下的准行政区划 — —街道的作用，在行政管理方面就会颇感力不从心”。 ⑥ 在梳理这个过程的基础上，我们可以说，社会治理重心下移是20世纪90年代以来国家治理体系因社会转型和社会结构变迁所采取的一种组织性调整。
二十年来，“单位重心”向“基层重心”的转换一直在持续，“街居制”的职能、责任、规模、人员和财力都在不断扩大，其在基层社会治理中的作用相比计划经济时代有了重大提升。但如果仔细来看，这一过程也并非是线性的；以保证基层“有权、有人、有力”为目标的治理重心下移并未如预期那样完全到位，基层政权“小马拉大车”、人才缺乏、组织虚弱涣散的现象其实并不鲜见。在许多大城市的城乡结合地区，甚至出现基层政权超负荷运作，社会脱序以及公共服务资源严重匮乏 （“黑车”“黑诊所”“黑幼儿园”等非正规经济扩张似乎正是正规经济和服务不足导致的）的现象。深层次来看，这种“逆下移”局面的出现也有着体制性的逻辑：一方面，科层体制有权力向上集中的本性，伴随权力的“磁力效应”，各类资源如人才、资金等也会向上集中，这与重心下移在本质上是一个相反的过程；另一方面，相对于街道扩张而言，城市的要素 （包括人口） 聚集效应过强，特别是北京、上海这样的大都市，城市化区域的人口密度超过理想标准（每平方公里一万人） 数倍，社会问题呈几何级数增加，运用传统治理方式的街道即使扩张了编制和人员，一定程度上也满足不了形势的变化和要求。在这种历史背景下，新时代进一步推进社会治理重心下移必须超越简单向基层“放权、放人、放资源”，甚至是简单扩充基层政权人员编制和队伍的传统路径，而应在以下三个深层次问题上着力谋划、探索和突破：
第一，从国家治理来看，如何通过重心下移弥补“单位制”消解后的地方治理空白，特别是自主性治理架构的缺失。孙柏瑛提出“双向建构”框架，认为基层社会治理既是国家建设的组成部分，又是社会自治的组成部分。⑦ 在“单位制”下，基层自主性治理架构无法形成和生长，而市场化改革与“去单位化”过程在国家治理空间上留下了巨大的空白，社区建设正是被寄希望于填补这个空白才应运而生。但多年实践发现，以居民自治和社会共治为内核的社区缺乏如执法权等刚性管控手段和财政资源，很难直接面对和解决类似治安综合治理、流动人口管理、街道市容市貌等错综复杂的基层社会问题。但另一方面，片面强调基层政权的刚性特征又会直接导致街道这样城市政府派出机构被政府化和实体化，增加城市管理层级和成本。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》已于2009年被废止，但新的组织条例迟迟未出台，正说明了国家对基层治理架构形态的犹豫和莫衷一是。换句话说，如何在基层真正实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，还是理论和实践面临的重要课题，需要进一步回答。
第二，从政府管理来看，如何通过重心下移弥补“条块分割”造成的管理缝隙，克服管理“碎片化”倾向，提高管理绩效。近年来，北京、南京等地基层体制改革基本上都遵循了“行政的归行政、社会的归社会”的思路：社区党委统揽全局，行政服务中心承担行政管理事务，社区委员会开拓居民自治。虽然理论上能说得通，但从实践来看，缺乏街道的统筹协调作用，区级政府职能部门的向下延伸容易陷入各自为政、条块分割的局面，部分事务在各部门间互相推诿扯皮，降低了政务的社会回应度，也产生基层治理的“碎片化”问题。治理重心下移必须弥补这种体制和管理缝隙，在基层整合资源、形成合力，将各种队伍和资源拧成一股绳，而不是简单解决人财物的数量问题和归属问题。
第三，从社会参与来看，如何通过重心下移弥补基层共同体的缺失，重塑基层社会的公共理性和公共精神。推动公共性和公共领域的规范、有序发展，是构建现代社会治理体系的重要基础。任何国家和政府都不可能包揽所有基层管理和服务事务，而必须通过塑造基层社会共同体来激活自治功能。缺乏基层群众对公共问题的持续关注，以及理性、负责的公共精神，有序、稳定的参与机制，基层共同体及其自治功能就难以真正形成和发挥。但在“去单位化”、人口高速流动以及“陌生人社会”遍布的中国语境之中，基层“共同体”的内涵结构、外延形态到底是什么？如何构建充满生机活力的共同体？国家政权建设取向同社会共同体构建取向是完全矛盾的，还是可以互相补充协同的？政党、政府、社会组织、社会精英、市民等在这个共同体的框架中，如何有序参与、互动？共同体最核心的联系纽带是什么？如何通过共同体建设化解各种社会矛盾、纠纷等“疑难杂症”？这些问题都需要在实践中进一步回答。
（作者系武汉大学教授）
注释：
①公丕祥，《传统中国的县域治理及其近代嬗变》，《政法论坛》2017年第4期。
②徐勇，《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析：一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报》2009年第6期。
③ Vivienne Shue,1988. The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic,Stanford:Stanford University Press.
④桑玉成、杨建荣等，《从五里桥经验看城市社区管理的体制建设》，《政治学研究》1999年第2期。
⑤徐中振，《社区发展是现代城市文明的载体和依托》，《学术月刊》1996年第12期。
⑥丁水木，《论街道社区和社区行政》，《社会学研究》1997年第5期。
⑦孙柏瑛等，《双向建构中的城市政府基层社会治理转型》，《公共管理与政策评论》2018年第1期。