李国生
〔内容提要〕精兵简政是让党政军民各方面力量配备更精干，从而不断提高工作质量和效率，对其进行研究对我们今天所从事的机构编制管理工作有着重要价值。本文首先回顾了陕甘宁边区改革前有关情况，随后站在当前机构编制管理工作视角，对陕甘宁边区政府系统实施的三次精兵简政进行比较和分析，从而得出机构编制工作要始终坚持和加强党的领导、深化行政体制改革的核心是转变政府职能、党政机构设置要与经济基础相适应、机构编制资源配置要坚持多措并举、改革工作的关键是处理好思想和利益问题等5个方面启示，以期为当前的机构编制管理工作提供参考借鉴。
精兵简政是由民主人士李鼎铭等11人于1941年11月在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上联合提出的，在陕甘宁边区施行后逐步推广到各抗日根据地，其核心意思是让党政军民各方面力量配备更精干。① 陕甘宁边区的精兵简政先后实施了3次，其中第一、二次精兵简政只在政府系统进行，第三次在党中央、西北局和军队系统也同步开展。②
相关背景
陕甘宁边区于 1937年 9月经国民政府行政院333次会议通过，辖延安、延川等26县，面积12.9万平方公里，人口200万。③从1935年10月中共中央到达西北苏区建立起来，至 1950年1月随着西北军政委员会成立，陕甘宁边区政府撤销，历时14年3个月，其中，从1935年10月至1948年3月近13年时间，这里是中共中央所在地。
在党的地方领导机构设置上。陕甘宁边区先后设立边区党委（1937年2月至1940年9月）、边区中央局 （1940年 9月至 1941年 5月）、西北中央局（1941年5月以后），在其直接领导下，贯彻执行党的路线、方针和政策，加强了党的建设，有力地推动了边区各项工作不断发展。
在行政区划层级上。主要为正式行政区划“边区、县、乡”三级和准行政区划“分区、区”两级，其中，准行政区划“分区”“区”分别作为正式行政区划“边区”和“县”的辅助层级，有学者将其概括为“三级两辅制”结构。 ④
在政治制度上。陕甘宁边区的政权由苏维埃制转变为民主共和制，《陕甘宁边区施政纲领》（1941年5月1日发布） 提出建立“三三制”政权。陕甘宁边区实行立法、司法、行政统一的一元化民主集中制，参议会是边区最高权力机关，在边区参议会闭会期间，边区政府委员会是边区最高行政机关。
在政权结构方面。民意机关（人民代表机关）设边区、县、乡三级参议会；政府机关，设边区、县、乡三级政府委员会，另设专员公署和区公署分别为边区政府和县政府的派出机关；司法机关，边区设高等法院、分区设高等法院分庭、县设审判员 （后改县法院）。其中，《陕甘宁边区政纪总则草案》（1943年4月25日颁布）规定“司法机关为政权工作的一部分，应受政府统一领导，边区审判委员会及高等法院，受边区政府领导。各下级司法机关，受各该级政府领导”，司法的这种状况被时人称为“半独立”，有学者将陕甘宁边区的立法、行政、司法三者之间的关系称为“二权半”结构。⑤
在边区行政机构设置方面。陕甘宁边区共经历了 5届政府，精兵简政主要由 1941年第二届参议会第一次会议选举的政府组织实施。当时，边区政府由边区政府委员会、边区政府主席和各厅部处的办事机关组成，其中，边区政府委员会是边区政府的最高行政决策机构，通常由13~18名政府委员组成；边区政府的常设机构主要为秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处和保安司令部等7个部门；边区政府的临时机构主要有法制室、少数民族事务委员会、农贷委员会、食盐督运委员会、盐务管理委员会等；同时，部分厅处院设有附属机构。行政督察专员公署下设秘书室、民政处、财政处、教育处、建设处、粮食处、保安科。县政府由县政府委员会、县长和各职能科室组成，其中，县政府委员会是县政府的行政决策机构，一般由委员 6~10 人组成；县政府设秘书室，一、二、三、四、五、保安六科，审计员及保安大队部，在地方法院未成立之县设司法处。区公署设区长、秘书、助理员各1人，如工作繁忙时可增加1人。乡（市）政府由乡政府委员会和乡长组成，其中，乡政府委员会由3~5人组成，乡长为主席。 ⑥
三次精兵简政的过程⑦
1.第一次精兵简政（1941 年 11月至 1942 年 4月）。
陕甘宁边区政府先后发出 《陕甘宁边区政府训令》《陕甘宁边区政府为实行精兵简政给各县的指示信》 进行部署，边区编整委员会拟定具体编整方案并组织实施。
在机构设置方面，主要对边区政府各厅处内设机构进行调整。其中，秘书处，包括正副主席及法制室、少数民族事务委员会；民政厅由5个科和 1个秘书室调整为 4个科；财政厅撤销 1个科；建设厅改设3个科；保安处的部改为科。
在人员编制方面，对边区政府各厅处及附属机构、边区以下均实行精简。其中，边区政府各厅处院原有千余人缩减 1/3，具体为：秘书处由175人精简为105人、民政厅由91人精简为31人、财政厅由 96 人精简为 48 人、建设厅人员精简 45人、保安处人员缩减1/3、保卫团缩减18%；各厅处院附属机构约7000余人，缩编后不超过6300余人；边区以下，各专署、县、区由4021人，缩编为3396人。
全边区共精简了 1598 人，其中 300 多人下移到县、区工作，其余送去学习或转入生产事业，取得了初步成绩。但由于缺乏经验，对精简工作的必要性认识不足，所以思想提高不多，工作改进不大。
2.第二次精兵简政（1942年4月至1942年8月）。
陕甘宁边区政府先后制定出台《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》《陕甘宁边区第二次精兵简政实施方案纲要》，按照“紧缩上级，加强下级，政 （务） 事 （务） 分开，合署办公”的原则实施。同时，下放边区政府日常政务工作以提升下级权限，纠正由厅直接到科而不经过县长的现象以优化条块关系。
在具体工作方法上，创造性地提出了分类实施改革，将所属机构划分为行政工作领导机关、事业专管机关、技术事务机构等3类，其中，行政工作领导机关主要承担边区政府的基本任务，督导县政府和所属事业专管机关、事务机构，如各厅、保安处等；事业专管机关承担事业设计、指导检查、管理所属系统等任务，如卫生处、粮食局、税务局、贸易局、通讯站、银行等；技术事务机构为行政领导机关或事业专管机关的内设综合性事务的机构，如秘书处、总务科、文书科、收发科等。
在机构设置方面，主要采取分类改革的方法，对边区政府各厅处及附属机构进行了调整，同步优化内设机构。行政工作领导机关上，将民政厅、财政厅、教育厅、建设厅与秘书处合署办公，设立合署办公厅，其中，秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅分别设 7 个、4 个、4个、4个、6个内设机构。事业专管机关上，按照工作需要进行加强或者裁并，主要是将农业局、林务局、工业局、交通局、合作指导局等5个单位并入建设厅，合并贸易局与光华商店，取消抗属工业社，共减少7个单位；同时，加强通讯站、粮食局，保留卫生处、税务局、禁烟督察处、交际处、农场。技术事务机构上，将合署办公各厅处的总务工作 （包括供给、管理人事、分配房屋、招待等）、特别会计 （如费用征收等）、文书收发工作（如缮写、印刷、校对、收发等）、统计及材料保管等进行统一管理。
在人员编制方面，主要对边区一级进行了精简，并下放了部分工作人员。在边区一级，秘书处52~54人，设秘书长1人、秘书主任1人、秘书2~3人、总务科11人、文书科13人、收发科5人、工作团 10人、统计材料室 4~5人、特别会计室 3人、法制室2人；民政厅 23 人，设正副厅长各1人、秘书室4人、第一科4人、第二科9人、第三科4人；财政厅17人，设正副厅长各1人、秘书室3人、第一科5人、第二科5人、第三科2人；教育厅22人，设厅长2人、秘书室4人、第一科3人、第二科2人、编审室5人、督学6人；建设厅19~26人，设厅长2人、秘书室3人、第一科3人、第二科3人、第三科2人、第四科3人、技术室 3~10人；保安处不变动；高等法院设院长1人，秘书处12人、司法行政科4人、法庭8人、监狱9人、卫生所2人；民族事务委员会、文化工作委员会等设1~3人；文工会、防疫会共8人。从边区下派200多名干部，安排到各县、区。
通过调整机构、精简人员、改革制度、加强下级，边区的“头重脚轻”状况有所改变。但此次精兵简政未能自上而下的进行彻底，与客观需要还有差距。
3.第三次精兵简政（1942 年9月至 1944年1月）。
陕甘宁边区政府先后利用半年时间，从机构设置、人员配备、职责分工等方面进行检查，召开分区专员、部分县长以及县、区、乡干部座谈会听取意见建议，在西北局高级干部会议上就前期情况总结、施政纲要等进行深入讨论。
1943年3月，边区政府出台《陕甘宁边区简政实施纲要》《各级政府及参议会整编办法》等编整方案，配套颁布了《政纪总则》《县政府组织暂行条例》《乡政府组织暂行条例》等制度，推动精兵简政工作。
在机构设置方面，采取自上而下的方式，对边区政府各厅处院及附属机构、分区专员公署、县政府、区公署、乡 （市） 政府均进行调整，同步优化内设机构。在边区一级，特设政府办公厅，下设秘书处、交际处、总务处、研究室；民政厅、财政厅、教育厅、建设厅参加合署办公，取消秘书室，改设政务、事务、人事等秘书；民政厅4个科合并为2个科；财政厅取消视察室，增设第四科；教育厅保留编审和督察2室，将4个科合并为2个科；建设厅4个科保留，另设技术室；保安处保留秘书室，将延安市公安局、保卫团团部并入后由原3个科调整为2个局；高等法院原有秘书室和一、二两科取消，增设秘书室及供给处；同时，还对边区参议会常驻会、民族事务委员会、审判委员会、文化工作委员会以及部分附属机构的机构设置进行了调整。边区以下，分区专员公署及县政府，原秘书科 （室） 改设政务、事务秘书，原第一、三科合并为第一科，原第二、四、五科合并为第二科，保安科改为保安分处等，同时对司法审判机构进行调整；区公署分大区、小区 2 类，分别设助理员 3 人、2 人；乡（市） 政府增设1名有一定政治修养和相当文化水平的文书。
在人员编制方面，采取自上而下的方式，对边区政府各厅处院及附属机构、分区专员公署、县政府、区公署、乡 （市） 政府的人员编制均进行优化调整。在边区一级，各厅处院会本部整编为416人（缩减24.6%）、各厅处院附属机构整编为911 人 （缩减 20.1%）、各专员公署整编为 148 人（增加46.5%）、各县 （市） 和参议会整编为791人（缩减 29%）、区公署整编为 955 （缩减 25.6%）、1270个乡（市）政府各增设1名文书（延安市8个乡的干部都不脱离生产），人员总数由5489增加至5737人（增加4.5%）。
经过充分总结、调查、研究、论证，在边区政府系统自上而下的全面实施，调整后人员配备更趋合理，基本克服“头重脚轻”的现象，提高了工作效能。
三次精兵简政的成效
1.实现了精简。
精简了业务，明确政府工作中心是生产和教育，做到政务和事务分开；精简了机构，边区政府各厅处院内设机构裁并1/4，边府直属机关由35个减少到 22 个；精简了人员，办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅和物资局合署办公减少190人（占40%），缺编15人。
2.加强了统一领导。
通过建立和健全制度，纠正“政出多门”“阳奉阴违”的现象，纠正了各厅处院局直接指挥下级各科、彼此对立、互不相谋的现象，纠正了干部管理中“各自为政”、自由任免的现象，实现政策统一、政令统一、干部管理统一，坚持和巩固了民主集中制。
3.提高了工作效能。
由于精简了机构和人员，加强了下级，政府机构的运转更加灵活，工作效能有了很大提高。编整以后，边区政府3个人干了过去13个人的工作；边区通讯站中，延（安）绥 （德）、延（安）庆（阳）两条通讯线路过去单程 10 多天、半个月，到1943年4月至11月，投递速度只需5天、8天。
4.厉行了节约。
实行了精兵简政，减少了人力物力财力的支出和浪费，边区征收公粮数由 1941年的 20万石，逐年下降，1943年为18万石，1944年为16万石，1945年为12万石，大大减轻了人民的负担。
5.反对了官僚主义。
经过狠抓改变干部作风的问题，建立了“首长动手、与群众结合”“深入实际、调查研究”的制度和纪律，广大干部的作风发生了根本转变，边区群众普遍反映说：“从上到下，‘官僚’少了，人民勤务员多了”。
对机构编制工作的启示
1.机构编制工作要始终坚持和加强党的领导。
陕甘宁边区精兵简政过程中，中共中央政治局多次召开会议进行研究，中央书记处对其进行了调查分析，西北局高干会上对其进行了研究讨论。尤其是在前两次成效不明显情况下，毛泽东在西北局高干会上指出问题的具体原因，作出了《经济问题和财政问题》的著名报告，提出“精兵简政”必须达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”五项目的，要求必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的，极大地提高了广大干部对精兵简政工作的认识，取得较好成效。2018年深化党和国家机构改革中，对编委领导体制进行了调整优化，将编办统一调整为党委工作机关，归口组织部管理，加强了党对机构编制和机构改革的集中统一领导。为此，在新时代机构编制工作中，必须坚持和加强党的全面领导，坚持党管机构编制工作，明确各地区各部门党委 （党组） 在机构编制工作中的职责权限，完善相关程序机制，为党长期执政和国家长治久安提供组织保障。
2.深化行政体制改革的核心是转变政府职能。
林伯渠在1942年陕甘宁边区高级干部会议上指出，边区是抗日根据地，政府工作应该把力量集中在发展生产、干部和军队教育上，必须为此彻底精简任务、业务、机构和人员，纠正不顾边区具体条件和目前政治情况的“百端并举”的思想，并且以此为指导开展第三次精兵简政，提高了行政效能。为此，在深化行政体制改革中，必须深入推动政府转变职能，减少对微观经济事务过多过细的干预，充分发挥有效市场在资源配置中的决定作用、有为政府的掌舵作用、有机社会的协同作用，提高治理体系和治理能力的现代化水平。
3.党政机构设置要与经济基础相适应。
精兵简政前，陕甘宁边区在人力、物力与财力供应上出现前所未有的新困难，如1937年刚成立时，党政军脱产人员仅 1.4 万人，但 1941 年达7.3 万人；1937 年征收公粮占边区粮食总产量的1.8%，但 1941年激增至 13.8%，群众负担急剧增加，产生“鱼大水小”的矛盾，违背了经济基础决定上层建筑的基本规律。 ⑧《中国共产党机构编制工作条例》 提出，编制和领导职数配备应当适应经济社会发展需要，党委（党组）、机构编制委员会应当主要就“是否适应经济社会发展需要和财政保障能力”等内容进行审议。为此，在组织机构设置过程中，务必主动适应生产力发展水平、接受经济基础制约，如果超越了它们所容许的限度，结果将适得其反，既妨碍生产力的发展，又影响经济基础的巩固。
4.机构编制资源配置要坚持多措并举。
精兵简政过程中，边区政府通过优化调整职能定位、实现合署办公、建立健全制度、提高人员素质以及行政区划调整等方式精简了机构和人员，让政府机构运转更加灵活，3个人干了过去13个人的工作，充分说明了“兵贵精干而不贵繁多”的道理。目前，我国行政编制和事业编制总量已经不少，但随着形势任务发展，各方面对机构编制的需求仍然很强烈，要通过创新管理思路和方法，把规模控制在合理、可持续的范围内，不断提升机构编制资源使用效益。为此，在严控总量的情况下，要积极借鉴陕甘宁边区精兵简政中有效做法来解决当前机构编制资源不足问题，首先选择转变职能、优化结构、升级技术、购买服务、提高人员素质等方式解决；确需调整机构编制的，也要把内部挖潜作为前置条件，在系统内调剂、“撤一建一”等措施上下功夫。
5.改革工作的关键是处理好思想和利益问题。
毛泽东在1942年中央学习组报告中指出，做好编余人员分流，使编余人员各得其所，这是精兵简政能否行得通的关键所在。精兵简政初期，陕甘宁边区的人员思想认识上并不一致，将“简政”混同“减政”；被改革者担心利益受损、担心下基层，无奈与失望情绪激增。对此，《解放日报》 进行了密集宣传发动，领导干部在多种场合进行教育引导，因人而异实施差别化安置，妥善解决了后顾之忧。当前，很多改革工作进入攻坚期和深水区，要有敢于啃硬骨头、敢于涉险滩的精神，拿出更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，方可取得预期目标。为此，在体制机制调整、机构职能整合等日常改革工作中触及相关人员利益时，要积极主动会同有关部门做好宣传教育，讲清改革利害关系，努力获得被改革者的充分理解和认同；在改革方案设计时，要妥善考虑各方利益关切，减少后顾之忧，努力营造全社会参与改革、支持改革的良好氛围。
（作者单位：中共南京市委机构编制委员会办公室）
注释：
①③⑦陕甘宁边区红色记忆多媒体资源库，网址：http://www.sxlib.org.cn/dfzy/sjk/（版权所有：陕西省文化厅主办“全国文化信息资源共享工程”陕西省图书馆，陕ICP备05015852号）。
②李维汉，《回忆与研究》（下），中共党史出版社，2013年版，第383-480页。
④李金龙，《抗战时期陕甘宁边区行政区划制度研究》，《求索》2007年第12期。
⑤冯鑫，《试论抗战时期党的“二权半”政权结构模式》，《传承》2009年第3期。
⑥成剑，《抗战时期陕甘宁边区行政管理体制创新研究》（西北大学博士学位论文）。
⑧把增强，《困局与应对：抗战时期中共精兵简政研究 — —以华北抗日根据地为中心》（河北大学博士学位论文）。