中共盐城市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕机构编制资源是重要的政治资源、执政资源。近年来，盐城贯彻落实统筹使用各类编制资源要求，以开展“事业编制管理创新”省级试点为契机，在全省率先跨区域调剂教师编制、首创事业编制“周转池”的基础上，进一步聚集空闲编制、拓展周转方式，建立了“编制周转制度”，推动行政编制和事业编制统筹周转，探索出了一条编制总额控制下创新挖潜和周转调配的新路径，为经济社会高质量发展提供了强有力的编制保障，为编制资源“省级统筹”提供了“盐城方案”。
编制周转制度的设立背景
盐城探索建立编制周转制度，是贯彻落实中央精神和省委部署的需要，是破解“有编不用”和“无编可用”现实困境的需要，是拓展放大教师编制挖潜调剂成果的需要。
一是上级有要求。党的十九大报告提出，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。党的十九届三中全会提出，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度。党的十九届四中全会提出，严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源。新一届中央编委第一次会议强调，统筹使用各类编制资源，贯彻“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的思路，加大创新挖潜力度，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，想方设法打破层级领域壁垒，优化编制资源结构，提高使用效率。《中国共产党机构编制工作条例》《江苏省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》，都对建立编制统筹调配和动态调整机制提出明确要求。江苏省委编办部署开展基层治理体系改革先行先试试点，遴选盐城作为事业编制管理创新试点市，探索事业编制“县域挖潜、市域调剂、省级统筹”。盐城建立编制周转制度，正是贯彻落实中央精神和省委部署的必然要求。
二是现实有需求。机构编制资源是重要政治资源、执政资源的根本属性，决定了这一资源的珍贵性、稀缺性。中央对地方编制实行总额控制，行政编制不得突破中央核定的编制总数，事业编制在各地2012年统计的基数上只减不增。随着改革发展稳定各项事业的深入推进和人民群众对公共服务需求的不断增长，政府承担的相关职能任务显著增加，各地、各部门对编制的需求越来越大，教育、卫生等领域尤为突出，区域性、阶段性、结构性缺编矛盾日益凸显。而编制分配到地区、部门之后长期固化，增编容易减编难，部分领域编制长期闲置。一方面是“无编可用”，另一方面是“有编不用”，为破解这一普遍存在的“老大难”问题，盐城创新建立了编制周转制度。
三是工作有基础。为缓解城镇化进程中的主城区教师编制紧缺矛盾，盐城2016年就在全省率先跨区域调剂教师编制，以各地近年来迁入大市区人口数和购房数为依据，结合各地编制基数、空余编制数、在校学生数等情况，按比例从7个县（市、区） 调剂了800名教师编制，用以保障主城区中小学用编需求。2020年4月，盐城又在全省首创事业编制“周转池”，按照“市域统筹、盘活存量、周转使用、单列管理、总量平衡”的思路，统筹市县两级一定比例的空闲事业编制的使用权，借给主城区中小学周转使用。在此基础上，盐城进一步加大编制资源统筹使用力度，实践探索出了一条“三量三力”的工作路径。盐城统筹使用编制资源方面的先行先试经验，为创新和完善编制周转使用提供了方法路径参考，为编制周转制度的建立奠定了坚实的工作基础。
编制周转制度的主要做法
盐城的编制周转制度在创立之初，就同步考虑了规范运行和可持续发展问题，制度的主要做法可以归纳为“一两三四五”。
把握“一个原则”。贯彻落实中央关于统筹使用各类编制资源的要求，按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的总体思路，最大化盘活空闲编制资源，着力破解“有编不用”和“无编可用”并存的难题，积极主动为空编“省级统筹”探索路径。
坚持“两权分离”。跨界运用金融存贷理念，即在不改变各地、各单位编制所有权的前提下，将编制使用权与所有权分离，把常态化空编统筹起来使用，盘活沉淀和低效配置的编制资源。
统筹“三类资源”。一是市级机构编制部门手中待分配的行政编制、已下达市直机关但暂未使用的部分行政编制；二是市县机构编制部门手中待分配的事业编制、已下达市直事业单位但暂未使用的部分事业编制、全市 20%左右空闲教师编制；三是市直机关事业单位3年内可空出的行政、事业编制。
实行“四种周转”。一是系统调剂周转，对急需用编但空编不足的单位，优先在其所在系统内调剂同性质空余编制，同系统同性质编制不足时，可调剂同系统其它性质的空余编制。二是内部挖潜周转，对急需用编却空编不足，系统内可调剂编制也不足，但3年内有空编的单位，可在其3年空编总数范围内，挖潜预支空编周转。三是本级借用周转，对急需用编但空编不足，系统内可调剂编制不足，3 年内也不能腾出空余编制的单位，可借用市本级周转编制总盘中的编制周转。四是区域统筹周转，对教师编制不足又急需用编的主城区中小学，跨区域调剂县域富余的教师编制供其使用，统筹市县常态化空闲事业编制供其周转。
配套“五项机制”。一是精准投放机制。周转编制仅作为正式编制的补充，做到非必要不使用。周转编制使用范畴从严控制，重点用于缓解区域性教师编制紧缺矛盾，用于满足特殊人才引进和阶段性、临时性用编急需。周转编制配置前必须充分调研论证，减少低端低效供给。二是单列管理机制。周转编制实行专编专用，必须按批准用途使用，不得擅自混用、调剂他用。周转编制列入单位岗位设置基数，但不列入各地、各单位编制基数。对用编单位而言，只有编制暂时使用权，编制所有权仍归原单位或机构编制部门。对具体用编人员而言，使用周转编制与使用正式编制没有区别。三是动态回收机制。坚持“有借有还、空一还一”原则，周转编制使用过程中，当用编单位原核定编制出现空余时，或阶段性任务完成后，周转编制按原调剂方式收回，严防资源再度固化，确保周转编制能放能收、动态流建立编制周转制度 探索编制总额控制下挖潜调剂新路径动。四是风险管控机制。用于市级统筹周转的编制数量，按空余闲置编制的一定比例测算确定，既保证形成规模效应，又确保总量不超基数、人员不超编制。统筹正式编制与周转编制的使用，通过把关市本级用编计划、监测县级空编动态，确保实际用编总量动态平衡。有序分配周转编制，确保可持续利用。五是效能评估机制。周转编制周转期一般不超过3年，使用期满后，机构编制部门会同有关部门，对使用情况进行绩效评估，根据周转制度运行效益，进一步完善相关管理机制，切实提升周转编制使用效能。
编制周转制度发挥的作用
按照“保障重点、保障急需”的思路，盐城坚持把统筹起来的资源用在事业发展的刀刃上，有效保障了经济社会发展所需，集中体现在四个方面。
一是满足了教育事业发展急需。针对市区教师编制不够用、而市内部分事业单位编制却一直空余的现象，在保证各地、各单位编制基数不变的基础上，统筹使用全市2000名闲置的全额拨款事业编，重点保障主城区中小学用编需求。目前，已向四个城区中小学分批下达了1289名周转编，另将242名周转编交由教育部门推进“局管校聘”，有效缓解了城镇化进程下的主城区教师编制紧缺矛盾，为生源急剧增加的一批中小学解了“燃眉之急”。
二是满足了特殊人才引进急需。盐城实施“名校优生汇盐行动”“黄海明珠人才计划”，拿出事业单位和国企岗位，专门招引全国前20所高校应届毕业生，先后 3批次 5000多人报名。在引才事业单位空编不足的情况下，编制周转制度发挥了作用，通过在其主管部门直属单位中调剂编制、即将空编提前预支编制、借用市级统筹周转编制等途径，市县联动拿出约 1000 个事业岗位，最终选聘了1338名名校优生加盟盐城（含进入国企405人），既保障了高层次人才、紧缺性专业人才等特殊人才引进需求，又守住了超编进人的“底线”。
三是满足了结构矛盾化解急需。2019年党政机构改革后，市场监管等部门，因多部门整合收编，导致目前严重超编、人员严重老化。对此，盐城在强化机构编制规范管理的同时，坚持实事求是，结合其近几年减员快、人员结构不合理的实际，按照“退多进少、限期消化”的原则，给予周转编制适当补员，缓解了这类单位人员结构性矛盾，为其高效运转、可持续发展提供了必要保障，也为即将开展的深化事业单位改革人员结构性矛盾化解探索了路径。
四是满足了阶段工作任务急需。对因承担临时工作和阶段性工作而人手不足的有关部门，盐城给予过渡性周转编制，供其搭建专班、补充力量，待阶段性任务完成后收回周转编制，人员转入相应职能部门。通过编制周转保障，既满足了阶段性重点工作应急需要，有力策应了经济社会发展大局；又控制住了部门的编制总量，有效防止了阶段性任务结束后编制固化沉淀在部门。