刘 岩
〔内容提要〕扶贫开发部门重组为乡村振兴部门，工作职能发生了较大变化，工作对象由农村贫困人口扩展到所有农村居民，工作区域由部分地区农村扩展到所有农村，工作内容由解决“两不愁三保障”扩展到推进乡村产业、人才、文化、生态、组织这“五大振兴”。切实做好扶贫工作机构职能的优化调整工作，就要进一步理清衔接过渡的基本思路，找准职能转变过程中的各种变化和关系，为优化调整的具体工作做好准备。本文以省辖市的视角，从发挥承上启下的重要作用，平稳有序做好各级扶贫工作机构的职能优化，进一步从体制机制上推动脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接，贯彻落实好党中央重大决策部署的视角展开思考提出建议。
2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫总结表彰大会上庄严宣布，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。在此之前，中共中央、国务院先后印发了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，提出打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要进一步巩固脱贫攻坚成果，持续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。各省辖市作为承上启下的关键环节，需要根据各地实际重点研究和探讨此类问题，平稳有序做好各级扶贫工作机构的职能优化，从体制机制上推动脱贫攻坚向乡村振兴有效衔接，贯彻落实好党中央的重大决策部署。
需要深刻把握中央重大战略调整带来的形势变化
扶贫开发部门重组为乡村振兴部门，工作职能发生了较大变化，工作对象由农村贫困人口扩展到所有农村居民，工作区域由部分地区农村扩展到所有农村，工作内容由解决“两不愁三保障”扩展到推进乡村产业、人才、文化、生态、组织这“五大振兴”。切实做好扶贫工作机构职能的优化调整工作，就要进一步理清衔接过渡的基本思路，找准职能转变过程中的各种变化和关系，为优化调整的具体工作做好准备。
一是要把握脱贫攻坚与乡村振兴的异同之处。作为中央“三农”工作的重要决策部署，脱贫攻坚与乡村振兴有着一些相似或相通之处，同时，也各有侧重，重点不同。相似之处在于，主阵地均在乡村，均要解决农村农业农民问题，均涉及扶贫内容，甚至部分贫困地区扶贫工作还是主要任务，均强调农民的主体意识和发展能力建设，政府主导、群众、社会各方力量积极参与的大扶贫、大发展格局，产业、教育、生态、基础设施等方面的提升等。最重要的是，最终目标均是实现共同富裕，实现农民收入、农村环境、农业现代化有大幅度的提高和发展。差异之处在于，前者关注贫困问题的解决，具有局部性和专业性，后者是对乡村发展的全面布局，偏向于整体性和系统性，两者还存在短期与长远、特惠与普惠等方面的差异。总的来说，与脱贫攻坚相比，乡村振兴的任务范围，从贫困地区、贫困人口，拓展到了所有农村、全体农民。因此，乡村振兴部门的职能，也将进一步拓展延伸，在优化调整扶贫工作机构职能时，要注意把握这些异同之处，找准内在关联，确保调整平稳有序。
二是要明晰职能转变过程中的逻辑联系。脱贫攻坚与乡村振兴在战略设计上具有一定的承继性、兼容性和内在契合性。一方面，脱贫攻坚战虽然取得了全面胜利，但因病返贫、自然灾害导致的贫穷等问题依然可能出现，现阶段，尤其是过渡期内，巩固脱贫攻坚成果仍然是当前的重要工作任务，是乡村振兴的重要前提条件和根基；另一方面，乡村振兴要求的“生活富裕”有着“脱贫”和“致富”的双重蕴涵，过渡期内巩固脱贫攻坚成果，解决绝对贫困问题之后，要全力解决相对落后问题，推动农业农村现代化和农民富裕，这也是脱贫攻坚工作的逻辑延续和最终目的。因此，优化调整原扶贫工作机构整建制转换而来的乡村振兴部门职能，确保脱贫攻坚与乡村振兴的有效对接，需要我们尊重现实，立足长远，注意在职能转换、任务拓展、队伍衔接等方面谋划，从体制机制方面做好规划设计，积极推进党中央重大战略部署的落实。
三是要注意找准体制机制衔接的重点要素。体制机制保障是脱贫攻坚与乡村振兴顺利衔接的重要保障措施，需要在优化调整机构职能上予以重点研究和思考。首先，脱贫攻坚主要是政府行为，实施主体是政府，乡村振兴除了政府职能外，还要充分发挥引导作用激发市场的主体功能，因此推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，在对行政体制的优化调整上，既要体现政府主导作用，充分利用好政府资源，又要体现协调指导能力，广泛吸收社会力量、市场力量在乡村振兴中的作用。其次，将长期以来被证明是行之有效的扶贫制度安排和政策措施，逐步扩大和延伸到支持乡村振兴上来，并通过乡村振兴战略的全面实施，不断完善体制机制、法律制度和政策体系，推动形成农民稳定增收和乡村全面振兴的长效机制。第三，在优化调整职能时也要体现地方特色和工作实际，将乡村振兴长远目标与乡村自身禀赋和特色充分结合，因地制宜，根据不同地方实际情况制定差异化的乡村振兴工作职能和具体举措。
需要准确找到现行体制下职能衔接的难点堵点
省辖市扶贫工作机构的重组由省统一安排部署，目前基本上只是将扶贫工作机构更名为乡村振兴机构，由农业农村部门统一领导和管理，其他暂时不变。就省辖市实际情况而言，由于其机构设置、管理体制、运行机制等方面与国家和省层级有较大区别，因此扎实做好过渡期间的机构队伍调整和工作体系转换，还有一些困难需要我们认真对待、仔细研究。
一是工作职能还存在模糊交叉的问题。从议事协调机构的层面看，省辖市一般设有党委农村工作领导小组、政府乡村振兴工作领导小组和脱贫攻坚领导小组等议事协调机构，党委农村工作领导小组牵头抓总“三农”工作，政府乡村振兴有序做好省辖市扶贫工作机构职能衔接 为乡村振兴提供体制机制保障工作领导小组和脱贫攻坚领导小组各自负责乡村振兴和脱贫攻坚，可以说在领导层面职责分工存在交叉，没有形成工作合力。从工作部门的角度看，“三定”规定明确农业农村部门（党委农办）承担乡村振兴方面的职能，并且一直从事此项工作，重组后的乡村振兴局反而没有在机构编制文件的层面被赋予“乡村振兴”的职责，仍然行使的是脱贫攻坚方面的职责。从过渡期间职能运行情况看，农业农村部门（党委农办）和乡村振兴部门的具体工作、人员组成、领导班子等均没有变化，新瓶装旧酒，工作任务与乡村振兴部门重组前基本一致。
二是管理体制还存在不明晰的问题。国家和省层级，扶贫开发办公室重组为乡村振兴机构后，为同级农业农村部门的部门管理机构或即将调整为部门管理机构，或者领导实行交叉任职，巩固脱贫攻坚成果和开展乡村振兴工作都在党委农办（农业农村部门） 统一领导下进行，管理体制较为顺畅。省辖市则不同，虽然明确了乡村振兴部门由农业农村部门统一领导和管理，但由于双方均为政府工作部门，统一领导、统一管理和归口领导、归口管理相关体制建设还不太健全和细化，导致相互间的协调配合还存在堵点。同时，党委农办作为党委农村工作领导小组的办事机构，设在农业农村部门，在党委农村工作领导小组、政府乡村振兴工作领导小组和脱贫攻坚领导小组还没有整合的情况下，统筹两个部门乡村振兴具体工作的职能发挥方面还有欠缺。
三是运行机制还存在不顺畅的问题。首先，按照《中国共产党农村工作条例》，省市级农村工作领导小组一般由同级党委副书记任组长，而政府乡村振兴工作领导小组和脱贫攻坚领导小组等议事协调机构的组长一般由党委政府主要领导担任，更高层级的党委农村工作领导小组在领导层面反而存在“倒挂”现象。其次，党委农办设在农业农村部门，农业农村部门统一领导和管理乡村振兴局，除党委副书记外，农业农村部门和乡村振兴部门的分管领导可能是不同的政府领导，造成多头领导的情况不同程度存在。第三，农业农村部门和乡村振兴部门原来均单设为政府工作部门，双方工作联系不算紧密，统一领导和管理后，协调配合意识不强，仍然存在单打独斗、互不通气的情况。
四是思想观念还存在不到位的问题。观念是行动的先导，要实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，首先要有主动做好二者有机融合的心理准备。一方面，当前还存在“脱贫已经完成”的思想，不能清醒地认识到当前的脱贫仍是“现行标准下”的脱贫，搞一刀切，丢弃扶贫方面的重要职能，看不到过渡期“分梯次”推进职能转变的工作思路；另一方面，还存在“丁是丁卯是卯”的错误认识，认为职能衔接只是在脱贫攻坚的基础上加了一点工作任务，看不到双方组织领导、政策设计、技术支撑等方面的平稳过渡和融合发展，导致在配置职能时人为割裂脱贫攻坚和乡村振兴的联系，不能准确体现转型升级的过程和实际有效的职能定位。究其原因，还是我们把巩固农村脱贫成果、缓解相对贫困纳入乡村振兴战略的常规贫困治理轨道的工作意识不到位。
需要积极探索形成“三农”工作合力的有效办法
在农业农村部门和乡村振兴部门仍然相对独立的情况下，优化调整扶贫工作机构职能需要考虑多方面因素。总的来说，要坚持和加强党对农村工作的全面领导，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制，进一步理顺农业农村领域“统一领导和管理”的体制机制，形成开展“三农”工作的强大合力，确保实现加快推进农业农村现代化、巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重大使命。
一是要建立党统一领导的“三农”工作管理体制。中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局是三位一体的，他们从不同角度、不同层面发挥作用。省辖市如何发挥好“三位一体”的合力，需要在党委领导下建立统一高效的“三农”管理体制。首先，要建立统一的议事协调机构。《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》 明确，要全面加强党的集中统一领导，充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组作用，建立统一高效的实现巩固拓展攻坚成果同乡村振兴有效衔接的议事协调工作机制。因此，要撤销政府乡村振兴工作领导小组和脱贫攻坚领导小组，相关职能并入党委农村工作领导小组，在党委领导下按照《中国共产党农村工作条例》的规定和省辖市实际情况开展工作。其次，要根据乡村振兴工作需要成立专项小组具体领导各项工作。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（中央一号文件）中明确，各地要围绕“五大振兴”目标任务，设立由党委和政府负责同志领导的专项小组或工作专班，建立落实台账，压实工作责任。党委农村工作领导小组可根据工作需要，就乡村振兴工作成立若干小组，加强统筹协调，形成全面推进乡村振兴工作、巩固拓展脱贫攻坚成果的合力。第三，要充分发挥党委农办的作用。党委农办要发挥好党委农村工作领导小组办事机构的作用，协调督促有关方面落实党委农村工作领导小组决定事项、工作部署和要求。
二是要形成运行顺畅的统一领导和管理机制。根据各级 《实行统一领导、统一管理和归口领导、归口管理的若干意见》，“领导”主要是党的职能部门对行政机关和有关单位加强领导，“管理”主要是党的职能部门对本领域本系统党的机关以及群团机关或政府组成部门对相关行政机关加强管理。乡村振兴部门由党委农办统一领导，在具有相对独立性、根据有关法律法规在职责范围内开展工作的同时，要自觉接受党委农办（农业农村部门）的领导和管理，及时请示报告工作。乡村振兴重大事项应当报党委农办（农业农村部门） 主要负责同志审批或者会议研究决定，上报党委事项应与党委农办（农业农村部门）联合行文，向政府请示报告事项，应经党委农办（农业农村部门）同意后按照法定程序进行。人事、党建、后勤等方面也要按照相关规定执行。
三是要按照分工将乡村振兴相关职能进行统筹划分。目前，农业农村部门职能与乡村振兴部门还存在职能交叉问题，应统筹考虑两部门工作任务，打通部门边界，根据工作重心调整优化乡村振兴方面职能，按照工作实际予以科学划分。在乡村振兴部门保留扶贫方面职能的基础上，可将现在农业农村部门行使的产业、人才、文化、生态和组织振兴等乡村振兴方面具体职能，如新农村建设、农村产业发展、农村社会事业发展、公共服务体系建设和基础设施建设等，统一划转到乡村振兴部门，农业高质量发展、粮食安全、农村改革、城乡融合、高素质农民培育等乡村振兴的基础性工作，由农业农村部门统筹负责。调整后，乡村振兴部门是全面推进乡村振兴的专门机构，负责巩固拓展脱贫攻坚成果，统筹推进实施乡村振兴战略有关具体工作；党委农办（农业农村部门） 仍然要坚持和加强党对“三农”工作的集中统一领导，仍然是全面推进乡村振兴的第一责任主体，有关乡村振兴的法律法规、规划战略和重大政策，仍然由党委农办（农业农村部门）研究和推动。通过优化调整职能，使各个部门密切配合、通力合作，实现从不同角度、不同层面来开展这项工作，是这次巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作圆满完成的重要举措。
四是要建立分工明确各司其职的运行模式。从中央层面看，围绕乡村振兴战略，中央农办牵头实施；根据《乡村振兴促进法》要求，农业农村部统筹实施；国家乡村振兴局具体实施。到省辖市这一层级，那就既要研究制定政策，又要协调具体事件，各自的分工也要进行明确。党委农村工作领导小组，为党委领导农村工作、农业经济的议事协调机构，负责发挥牵头抓总、统筹协调等作用，安排部署“三农”工作，对农村、农业经济工作领域的重大工作作出决策。党委农办（农业农村部门），接受党委农村工作领导小组的直接领导，承担领导小组具体工作，组织开展“三农”重大问题的政策研究，协调督促有关方面落实领导小组决定事项、工作部署和要求等，同时根据部门“三定”规定和领导小组具体工作安排抓好工作落实，统一领导和管理乡村振兴部门。乡村振兴部门接受党委农办（农业农村部门）的统一领导和管理，负责巩固脱贫攻坚成果，统筹推进实施乡村振兴战略有关具体工作。
（作者单位：中共开封市委机构编制委员会办公室）