张晓军
〔内容提要〕青海省果洛州建政以来，在党的坚强领导下机构职能体系逐步完善和发展起来，积累了许多有益启示和经验。笔者系统回顾果洛建政以来党领导机构编制工作的光辉历程，深刻研究分析总结机构改革和机构编制工作经验做法，为当前和今后一个时期机构编制工作发展描绘了现实蓝图。
2021年是中国共产党成立100周年，也是果洛藏族自治州建政 67 周年。百年大党恰是风华正茂，年轻的果洛州正意气风发。在党的坚强领导下，果洛各族人民经过67年的不懈努力，旧貌换新颜，由一个积贫积弱的旧时代进入了团结富裕文明和谐美丽的新时代。实践证明，所有的这一切，得益于中国共产党的坚强领导，得益于马克思主义中国化创新理论的正确指引，得益于地方治理体系和治理能力现代化的改革推进，得益于省委省政府对果洛经济社会发展的关心支持，得益于国内发达地区、中央企业、国家部委的无私援助，得益于全州各族各界心怀感恩、团结拼搏、砥砺进取的结果。
习近平总书记指出，机构编制资源是重要政治资源、执政资源，机构编制工作是党的一项重要工作。在果洛建政以来团结进取、开拓创新、推进治理体系和治理能力现代化的奋进中，机构编制工作发挥着至关重要的基础性、保障性作用。当前，果洛州机构编制工作面临的形势更加复杂、任务更加艰巨、使命更加光荣。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，全面系统回顾果洛建政以来党领导机构编制工作的光辉历程，深刻研究分析总结机构改革和机构编制工作经验做法，描绘当前和今后一个时期机构编制工作发展蓝图，对于全州各级党组织和党员干部把握新时代机构编制工作新形势新任务新要求，坚决贯彻党中央改革方针和省委决策部署，奋力构建适应新时代新果洛建设深入实施的职能体系具有重要意义。
党领导机构编制工作发展历程
（一）1951年至1954年，党的新政权酝酿和初建时期。这一时期，虽然党的工作机构职能定位和设置十分精简，仅仅建立起与基础政权建设相关的职能机构，然而正是这些为数不多的工作机构，在党的领导下，按照党的决策部署，一步步推进革命和建设工作，为果洛建政和发展作出了不可磨灭的贡献
1951年冬，中央民族事务委员会召开扩大会议，讨论了川、康、甘、青 4 省边界地区工作问题，形成了《关于四省边界的工作布置》。1952年2月，中共中央西北局报经中共中央批准，决定成立中国共产党果洛工作委员会，归青海省委领导，下设秘书处、组织部、宣传部、统一战线工作部、社会工作部。同年6月，在西北军政委员会的直接领导下，组建了西北军政委员会果洛工作团，并提出 《果洛工作团组织机构及所需人员方案》，明确规定工作团设团长 1 人，副团长 1-3人，下设秘书股、总务股、通信班、警卫班、兽医组、医疗组、贸易组、电影队。同年8月4日，中共果洛工委、工作团进驻果洛州达日县查郎寺附近开展工作，果洛宣告和平解放，正式拉开了中国共产党领导果洛改革与发展的序幕。
尽管当时尚未形成严格意义上的机构编制概念，但党的领导体制机制框架已逐步建立起来，基本形成了“一处四部”的核心机构职能架构，是果洛党和政府最早的工作机构架构雏形，也是中国共产党在青海涉藏地区逐步完善党政机构职能体系的缩影。
（二）1954年至1978年，社会主义革命和建设时期。果洛州机构编制工作从无到有、由小到大，为果洛州社会主义革命和建设事业打下了坚实基础
1954年1月，果洛藏族自治区宣告成立，中国共产党果洛工作委员会改称为中国共产党果洛藏族自治区地方委员会 （简称中共果洛地委），1957年2月，果洛地委改称中共果洛藏族自治州委员会（简称中共果洛州委）。1954年至1966年，中共果洛地委、州委先后下设秘书处、组织部、宣传部、统战部、社会工作部，期间增设纪律检查委员会，撤销社会工作部、财贸部、生产合作部、计委等 10 余家部门，机构职能体系得到极大完善。1966年开始，撤销全部行政办事机构，成立“抓革命、促生产”委员会，下设财贸组、农牧组等六个办事机构。1968年11月，经调整成立政治部、生产指挥部、保卫部、办公室。“三部一室”下设若干小组，负责党政群各项工作。1973年12月撤销政治部，恢复州委组织部、宣传部、统战部。
总体来看，这一时期的党政机构经历了“建－并－建”的历程，最终党政机构职能体系得到较大完善，党的领导体系基本建立，设置党的纪律检查机构，更加体现了党领导一切的制度安排，为全面从严治党夯实了组织基础。同时，政府管理职能更加精细化，首次将工商、文教和人事等职能纳入政府管理范围，社会综合治理体系、民生福祉服务体系、人事管理职能体系基本建立，为果洛州推进改革开放、推进经济社会发展提供了强有力的体制机制保障。
（三）1978年至2012年，改革开放新时期。果洛州机构编制工作主要任务是构建精简统一效能的党政机构职能体系，服务全州经济社会发展，为改革开放提供体制机制保障
党的十一届三中全会召开后，全党工作的重心逐步转移到社会主义现代化建设上来，果洛州立足这一新时期，进一步加强党的领导体系建设，明确科学划分党委和政府的职权范围，深化不同领域体制改革和机制创新，不断完善和巩固党的领导在各个职能体系中的主导地位。期间，恢复了纪律检查委员会、政策研究室、政法委员会。进入21世纪后，机构职能体系得到进一步扩充和完善，特别是2010年，按照大部门体制改革要求，有序实施政府机构改革，进行部门间有机整合，系统性调整优化政府职能部门，按照精简效能的原则，将职能弱化的政府部门大幅度重组，形成25个政府工作部门。此外，立足事业单位公益服务体系建设，优化设立一些公益属性突出的纯公益性事业单位，不断增强社会公益服务职能。
总体来看，这一阶段政府职能体系调整力度大，通过深化改革有效解决了机构臃肿、机构重叠、职责交叉等存在的体制机制突出矛盾和问题，机构设立更加优化，加强了党的领导制度体系，形成了“精简统一效能”的党政管理体制机制，有效解决了多年来职能体系建设突出矛盾和问题，为党的十八大之后机构职能体系发生重构性变革奠定了坚实基础。
（四）2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动党和国家机构职能体系建设取得历史性成就、发生历史性变革，开创了新时代中国特色社会主义党政职能体系建设新局面。果洛州紧紧围绕习近平总书记关于机构改革的重要论述和指示批示精神，坚决贯彻党中央、省委改革重大决策部署，适应新时代要求的党政机构职能体系主体框架基本建立、有效运行
在党和国家机构改革中，果洛州坚持把加强党的领导落实到机构设置和职能界定上，着眼于推动职能体系发生系统性、整体性变革。一是坚持党对机构改革的全面领导。把加强党的领导落实到机构设置和职能界定上，着重加强党的全面领导的机构职能体系建设，完善党委对全面深化改革、依法治州等九大领域工作的领导，进一步优化组织、宣传、统战等党委机关职责配置，对落实党委职能的政府部门推行党政合署办公管理的新体系建设，强化统一归口协调职能，强化党的组织在同级组织中的领导地位。二是坚持推动机构职能优化协同高效。这次改革坚持优化协同高效原则，通过机构整合、职责优化配置，很大程度上解决了党政机构职责交叉、权责脱节、上下不统一、职责缺位和效能不高等矛盾和问题，进一步理顺了党的领导体系和政府治理体系，发挥了党的领导在不同行业不同领域推进工作中的重要作用。同时，改革中健全了退役军人事务、医疗保障、应急管理等保障职能体系，对提升群众获得感、幸福感、安全感作出了制度性、根本性保证。三是坚持上下对应的“一盘棋”职能体系。改革后州、县党政机构职能设置与省委省政府工作部门基本相对应，充分体现了“一对多”机构和职能设置，明确界定了省、州、县党政机关职能体系，县与县之间党政机构设置实现基本统一，相互平衡，解决了过去县与县之间机构设置不合理、不规范，名称不统一等矛盾和问题，构建了系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，使得机构职能体系能更好地服务保障地方经济社会发展大局。
经验启示
果洛藏族自治州建政以来，逐步完善党政机构职能体系建设，主要经历了四个重要时期，每个时期机构编制工作始终围绕政权建设这根主线，在机构设置、职能配置、编制配备、机制优化等方面做了大量卓有成效的工作，积累了丰富的经验，为新时代推动涉藏地区治理体系建设和治理能力现代化提供了体制机制保障，为推进果洛州基本实现现代化夯实了组织基础。
（一）做好新时代机构编制工作，必须始终坚持党管机构编制原则，做到“两个维护”，引领机构编制工作正确方向
习近平总书记指出，“机构编制工作是党的一项重要工作。从根据地时期开始，机构编制工作就是在党的领导下进行的。”在果洛建政初期，就十分重视在党的领导下搭建组织架构、配备人员，并不断地调整优化。在此后的实践当中，党管机构、党管人员配备这一创举逐渐被丰富和发展起来。果洛州第十三次党代会擘画了开启全面建设社会主义现代化新征程的宏伟蓝图，“十四五”规划顺利起步，乡村振兴战略顺利推开。实践告诉我们，越是在这些关键的历史交汇点上，越要紧紧扭住党管机构编制这一重大原则，把机构职能体系优化置于“两个维护”的实践中，体现在坚决贯彻党中央和省委决策部署的行动中，体现在落实州委“一统领四推进”总体思路的奋进中，推动新时代党政机构职能体系不断适应改革发展新形势新任务新要求。
（二）做好新时代机构编制工作，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，牢牢把握机构编制工作的根本要求
习近平总书记指出，“进入新时代，我们要始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，贯彻立党为公、执政为民的理念，多做谋民利、得民心之事。”1952年果洛工作团成立之时，就在组织机构中明确设立医疗组 （10人） 和兽医组 （3个组共30人），成功实现为果洛地区3万余名农牧民进行门诊、为7万余头（只）牲畜畜疫防治的民生创举，这些利民举措，充分彰显了建政初期共产党人以人民为中心的工作导向。实践告诉我们，做好新时代机构编制工作，必须坚持以人民为中心的鲜明导向，要善于从人民群众中、基层治理中、社会发展中发现问题总结经验，找准问题症结和突破口，着力破解影响人民利益和制约经济社会发展的瓶颈和难题；要聚焦重大民生工程、民心工程，结合做好党政机构改革“后半篇文章”、深化事业单位改革，在教育、文化、卫生健康、民生福祉等领域，找准切入点，加大体制机制改革创新方面的调查研究，大刀阔斧地调整优化体制机制和职能体系，助力破解深层次矛盾和问题，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感。
（三） 做好新时代机构编制工作，必须坚持围绕中心、服务大局，努力为经济社会发展提供有力保障
习近平总书记指出，“党政机构属于上层建筑，要适应经济基础变化的要求不断进行改革。”果洛州建政以来，在党的领导下，党政机构职能体系建设紧紧围绕党和政府中心工作，成功实现由小到大、由简到繁、由繁到精的历史演变，其主要目的就是服务党的事业不断向前发展。当前，果洛州处于社会主义初级阶段较低层次的基本州情没有变，发展不平衡不充分等问题依然存在，保护三江源、筑牢生态安全屏障任重道远，教育卫生等社会事业发展与人民对美好生活的向往还有差距等。实践告诉我们，这些问题的解决，需要从深层次、全局性不断完善党政机构职能体系，这就要求机构编制工作必须紧紧扭住问题关键，顺应人民对美好生活的向往，科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制，更好地加强党的建设、推动绿色发展提档、推进改革创新、强化社会治理、更好推进新果洛建设，服务全局、服务人民。
（四）做好新时代机构编制工作，必须始终坚持开拓创新，推动机构编制事业不断开创新局面
习近平总书记指出，“现在，许多群众反映强烈的突出问题，如教育、医疗卫生、食品安全、生态环境等，背后都同管理体制机制相关，需要在机构设置、职能转变、编制调整等方面下功夫。”果洛州建政至今，党政机构经历多次大小改革，机构编制工作始终走创新发展之路，特别是党的十八大以来，机构编制工作不断创新跟进全州经济社会发展的步伐，从根本上解决了一批“老大难”问题。实践告诉我们，“摸石头过河”必须打破工作惯性思维，进一步创新管理思路和方法。建设新时代新果洛，必须对机构编制总量、机构设置和编制配置等进行深入调查研究，围绕党建创新、生态体制机制创新、疾病预防控制体系改革、医药卫生体制改革、应急管理体系改革、综合行政执法体制改革等，着力优化职能配置和编制配备，为打造生态文明建设和绿色发展新高地提供机构编制支撑。
历史和实践证明，坚持党对机构编制工作的集中统一领导，是果洛建政以来党领导机构编制工作逐步走向成熟、党政机构职能体系逐步丰富和发展，推动机构职能体系不断适应新形势新任务，把牢机构编制工作的正确方向，持续推进机构编制工作科学化、规范化、法治化的关键所在、制胜法宝。
当前和今后一个时期重点工作
2021 年是全面贯彻落实“十四五”规划和2035年远景目标开局之年。当前和今后一个时期，果洛州机构编制工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记在庆祝建党100周年大会上的重要讲话、考察青海重要讲话及中央第七次西藏工作座谈会精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，将推进机构职能体系建设与果洛“十四五”规划实施紧密结合，找准机构编制工作服务保障州委“一统领四推进”总体思路的着力点，围绕重点领域，对机构设置、编制配备进行宏观研究、统筹谋划，推动职能体系与工作重心同向调整、同向发力，更好地服务新时代新果洛建设。
（一）坚持为全面强化新时期党的建设新的伟大工程提供体制机制保障
坚持党对机构编制工作的领导是根本政治要求，必须建立健全符合党建融合发展的职能体系，切实加强党对机构编制工作的集中统一领导，理顺州委议事协调机构与相关部门的职责划分，进一步加强对重大工作统一领导的体制机制。持续深化纪检监察体制改革，推进基层监督执纪执法一体化建设优化升级；深入研究青海省长征精神传承教育机构与班玛红军沟教育基地有效衔接、有序运转的工作机制，进一步保障好红色教育；深化履行广播电视职能的有效载体，探索推动大宣传职能的深度融合，进一步宣传好党委政府的政策举措；支持人大、政协规范专委会设置，保障更好履职；服务共青团、工会、妇联等群团组织改革创新，探索有利于群团组织发挥职能作用的工作机制。
（二）坚持为坚定不移推进生态文明建设新高地走在前列提供体制机制保障
当前，州委州政府将推进生态文明新高地建设摆在重要议事日程，这就要求机构编制工作必须在推进生态文明新高地建设进程中发挥好保障作用，持续深化农业、生态环境等领域综合行政执法体制改革，锁定执法队伍编制总量，指导各地开展综合行政执法试点。必须持续做好国家公园管理体制改革工作，厘清国家公园管理机构与地方政府的关系，充分调动各方积极性，增强综合管护能力，切实为生态文明新高地建设保驾护航。继续探索优化生态环境监测和执法机构管理体制，进一步完善生态环境综合执法机构派驻机制，建立健全生态环境监测和执法联动机制。
（三）坚持为坚定不移推进绿色发展提质增效提供体制机制保障
果洛州地处“三江源”，生态地位极其重要，加强生态保护建设是政治责任，更是历史使命。“十四五”规划和到2035年与全省全国同步实现现代化的宏伟蓝图已经明确，机构编制工作必须把准“三个最大”省情州情定位，在三江源有机产业、高原生态体验、旅游资源宣传推介、对外交流服务、生态治理等方面着手，创新机构编制管理，推动全州机构编制资源向绿色产业相关部门延伸，破除制约产业发展的机构编制瓶颈。
（四）坚持为坚定不移推进民生福祉提档升级提供体制机制保障
全面巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，是改善民生福祉的重要举措。机构编制工作必须增强历史使命感，以乡村振兴为新起点，理顺职能职责，建立健全乡村振兴管理体制和工作机制，确保工作连续、衔接有效。重点任务是贯彻落实 《关于青海省进一步挖潜创新加强中小学教职工编制管理的实施意见》，推动教育事业高质量发展；开展紧密型医疗共同体优化体制机制和统筹编制资源工作，完善全州疾病预防控制体系，健全公共卫生应急管理体系；研究分析社保、医保机构运行现状，因地制宜健全基本民生保障、基本社会服务体系；推动法律援助、关爱服务、退役军人保障体制机制创新，助推民生福祉提档升级工程落地见效。
（五）坚持为坚定不移推进治理体系和治理能力现代化提供体制机制保障
推动治理体系和治理能力现代化是新果洛建设的重要保障。当前，机构编制资源稀缺问题十分突出，必须创新思路，积极向改革、管理挖潜机构编制资源，创新发展“十化党建”“十户长制”“六位一体”“牧长制”“四级联户制”等基层治理模式，全方位发动群众，提高群众自治能力，减轻基层治理成本。不断深化机构编制供给侧结构性改革，加快推进乡镇机构改革，创新人员编制管理，统筹使用编制资源，推动人员统一使用、分类管理。探索建立县乡属地管理事项主体责任和配合责任清单制度，合理划分县乡权责边界。全面深化政法领域改革，统筹司法体制改革，推进行政复议体制改革，全面推动治理体系和治理能力现代化。
在党的坚强领导下，果洛机构编制事业走过了与时代同步伐、与改革发展共前进的光辉历程。站在建设社会主义现代化国家的新起点上，机构编制工作必须以更加坚定的信念、更加丰沛的激情，攻坚克难、不断前进，为新时代新果洛建设作出新的更大贡献。
（作者系中共果洛州委书记、州委机构编制委员会主任）