赵 强 谷曼玮 孙 阳
〔内容提要〕《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）按照机构编制工作基本流程，规定了动议、论证、审议决定、组织实施四个环节的基本程序和要求。论证作为其中承上启下的重要一环，作用在于把好“政策关”，把中央、省关于机构编制工作的决策部署和有关要求贯彻到改革调整的具体方案中，为审议决定和组织实施奠定基础。
论证的必要性
关于论证，《条例》 规定“党和国家机构改革、重大体制机制和职责调整，应当在党中央统一领导下组织研究论证。论证的具体程序和要求按照党中央有关规定执行。”目前，中央还未就机构编制事项论证出台专门规定。2021年，陕西省委编办在省级部门、市县开展机构编制法规制度实施情况调研后，形成《关于陕西省机构编制法规制度实施情况调研报告》，指出市县编办对重大改革、重要机构编制事项论证缺少必要的工作流程、标准、规范。
机构编制事项论证机制亟待建立：一方面，建立论证机制是机构编制法定化的内在要求。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对机构编制法定化作出明确部署，要求加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。《条例》强化机构编制流程化管理，用专门一章明确论证要求、规范论证方法，为论证工作开展提供了基本依据。另一方面，建立论证机制是依法管理机构编制的必然要求。《条例》作为全方位系统规范党领导机构编制工作的专门法规，在原有机构编制法律法规实体内容基础上，侧重机构编制管理程序性规范，建立起一整套操作规范，为论证工作开展提供了方法指导。
论证的标准
论证是机构编制流程化管理的中间一环，由机构编制工作部门对动议单位提出的有关体制机制、机构编制调整意见进行“政策把关”，为党委（党组）、编委审议决定机构编制事项提供决策依据。论证作为机构编制工作流程中的独立一环，既与 《条例》 关于动议阶段研究论证的规定相关联，又存在明显区别。
动议阶段应当由动议单位对动议开展研究论证。《条例》第九条第二款规定，“各地区各部门提出机构编制工作动议必须符合党中央有关改革精神和机构编制有关规定，应当充分论证必要性、合理性、可行性”，这是关于机构编制动议要求的规定。与之不同，论证阶段更注重把好政策关，重点解决作为审查标准的政策规定，对动议事项的合理性、必要性、可行性进行评估论证。中央编办《中国共产党机构编制工作条例释义》关于动议阶段论证与第四章论证的区分主要有以下三点：一是主体不同。前者是动议提出者，后者是动议的审查部门。二是地位不同。前者是形成动议意见的必经环节，决定是否提出动议意见。后者是审查部门就机构编制工作动议进行论证，决定是否进入审议决定环节。三是重点不同。前者侧重从动议单位本身考虑，后者更注重从服务保障全局性工作角度考虑。
论证工作应当与动议中的研究论证相结合、相统一，结合动议单位提供的论证材料，开展调查研究、分析评估和论证审核，为审议决定奠定基础。关于论证标准，《条例》第16条明确了“五个是否”的审核标准，即是否有利于坚持和加强党的全面领导；是否符合党规国法和政策规定；是否符合经济社会发展趋势；是否存在除调整机构编制外的其他解决办法；是否存在社会风险。关于论证对象，《条例》 第四章分别就重大、专项体制机制和职责调整，机构设置和职能配置，编制和领导职数配备三类事项提出了论证要求。
论证的方法
根据《条例》第十三条关于论证方法的规定，“各级机构编制委员会办公室研究论证机构编制事项时，应当进行深入调查研究和合法合规性审查，重大问题应当进行专家论证和风险评估。研究论证时应当充分听取各方面意见。”该条明确，对地方或部门提出的动议事项，机构编制部门应当开展调查研究，视情况对动议事项所涉及的发展历史、现实状况、运行情况和存在问题进行分析。
按照待论证事项的性质，参照江苏、山东、浙江等外省市做法，分别对体制机制和职责调整、机关事业单位管理、编制和领导职数管理等事项，综合运用调整事由分析、机构编制现状调查、情况相近地市横向对比等方法，由机构编制部门对动议事项是否符合必要性、合理性和可行性进行综合分析评估。论证应着重从以下方面展开：
一是审核必要性。适应党和国家事业、经济社会发展、机构履职需要，调查核实编制调整依据及与机构编制事项调整之间的关联性，对机构编制申请事项的必要性进行分析论证。
二是审核可行性。区分机构编制申请事项类型，参照机构编制管理规定，在调查评估申请单位机构编制现状基础上，对可行性进行分析论证。必要时，选择人口规模、经济状况、编制总量相当的市县进行比对，作为机构编制事项审核的参考依据。
三是审核合理性。对动议部门提出的机构编制调整事项，结合调研评估情况，就机构职责运行、机构编制配置效率进行综合评估，确保审核论证结果客观真实、科学合理。
意见建议
为确保《条例》全面贯彻落实，做到程序规范标准、流程运行高效、审核严肃权威，结合工作实际，提出以下建议和思考。
一是尽快出台机构编制管理办法。《条例》作为机构编制领域基础主干党内法规，为机构编制工作提供了一套基本规矩。不同于现有法规侧重实体内容，《条例》明确了机构编制工作的基本程序和要求，突出了操作性和实用性。但 《条例》关于机构编制工作环节的规定多数是原则性规范，机构编制事项审核需要根据本地实际予以具体化。在中央编办出台“三定”规定制定修改办法后，应当抓紧完善机构编制事项审核、领导职数、监督检查等配套法规。目前，江苏、河北、四川等地出台了《条例》实施办法或机构编制管理办法，各地陆续出台措施规范机构编制事项申报、调整，渭南市也印发通知规范机构编制事项申报工作。下一步，渭南市委编办应当在省委编办出台机构编制管理专门规定后，加紧细化完善措施，规范机构编制事项论证工作。
二是做好与动议研究论证的衔接。在动议环节，各级各部门就机构编制申请事项的必要性、合理性、可行性进行自行评估并附相关印证资料。开展论证工作，一方面，机构编制部门要做好初审受理，加强报送材料的审核把关，对申请事项报送主体、报送材料进行审查，对报送材料要素不全的应当通知在合理期间内补充报送。另一方面，在事项申请单位自行评估的基础上，机构编制部门应就申请事项开展调查研究、合法合规性审查，并就重大问题进行专家论证和风险评估，保证动议和论证环节有效衔接，确保论证充分、各方认可。
三是合理运用论证方法。综合运用事由分析、现状调查、横向对比等论证方法，梳理机构沿革、摸清机构编制底数、做好对比分析，查明政策变化、经济社会发展对体制机制、职能变化的新要求，以机构编制党内法规、规范性文件、机构编制标准为依据，促进决策论证科学合理。探索建立机构编制事项论证咨询专家库，在决策论证中听取行业专家及编委会成员单位、人大代表、政协委员的意见建议。充分发挥法律顾问“智囊团”作用，在决策论证中保证法律顾问有效参与，提供法律意见。规范听取意见、调查研究、风险评估等工作程序，以标准化论证推动机构编制法定化。
(作者单位：中共渭南市委机构编制委员会办公室）