中共宝山区委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕机构编制评估是促进机构编制监督检查科学化、规范化的有效途径。中共宝山区委编办以中央编委《机构编制管理评估办法（试行）》为政策依据，以构建科学合理的评估指标体系为切入点，对《评估办法》作进一步的细化，创新性地完善了定性与定量相结合的指标体系，探索制定出符合本区域发展实际的具体实施办法，不断提升机构编制资源使用效益，促进机构编制管理科学化、规范化、精细化。
随着我国城镇化进程的加快，大量人口涌入城市，给城市的管理和发展带来了机遇和挑战。以上海为例，上海市“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要提出要优化人口、土地等资源要素，加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。特别是当前，宝山区正高水平打造上海科创中心主阵地，高起点实施“北转型”战略，在教育、医疗、科技、文化等公共服务重点领域的用编需求进一步增加。但机构编制资源是重要的政治资源、执政资源，同时也是一种稀缺资源，尤其是中央、市委提出减编控编、总量控制等要求后，编制资源的紧缺性显得尤为严峻。如何在有限的机构编制总量内，提升机构编制使用效率，提高各机构履职尽责能力和水平，从而更好地服务地区经济社会发展，依然是当前和今后的一个重大课题。在这种形势下，机构编制评估工作的开展就显得非常必要。
2021年，中央编委印发《机构编制管理评估办法（试行）》，对评估类型、方式、程序、内容、指标等都作出了明确规定，为各地区开展机构编制评估工作提供了政策依据和基本遵循。但对于区级层面而言，《评估办法》的部分条款还比较宽泛，没有与区域发展实际相贴合的细化规定，比如在评估类型的指标上，只提出了一级指标，明确了评估机构编制管理的几大块主要内容，缺少对一级指标的细化和分解，还没有具体的评估指标体系和定性定量结合的计分方式。
基于上述背景，宝山区以研究制定符合本地区发展实际的评估办法为目标，加强对《评估办法》的学习，并作进一步的细化，在对各地机构编制评估工作调查研究的基础上，广泛学习兄弟区和外省市好的经验做法，研究制定出一套符合宝山区实际的机构编制评估办法和指标体系。
当前机构编制评估存在的问题
党的十九届三中全会明确，要加强机构编制管理评估，优化编制资源配置。《中国共产党机构编制工作条例》 规定，各级机构编制委员会办公室应当采取科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估。从宏观层面来看，早在2008年，江苏、重庆、青岛、厦门等4省市开展机构编制评估试点工作，直到2021年，国家层面才制定出台了《机构编制管理评估办法（试行）》，这导致过去很长时期内各地区机构编制管理评估工作的开展缺乏统一规范。从微观层面来看，各地已经出台的评估办法及指标体系中，大部分缺乏具体的评估指标，可操作性不强，评估人员因个人理解不同易存在主观偏差，不加以解决将直接影响到评估工作的有效性及权威性。具体表现在以下几点：
1.定性容易定量难仍是评估工作的难点。定性评估一般是依据研究者的知识、经验等非量化资料对某一事务或系统风险状况做出判断的过程，定量评估则是指运用数量指标来进行评估，通过直观数据来表达评估结果，两者各有优缺点。机构编制评估的基本目标是要了解各单位的机构编制配备是否科学，执行是否到位，使用是否有效，关键的难点在于如何确定评估指标的权重分值，建立起定性与定量相结合的机构编制评估指标体系。就目前来看，各单位的机构编制执行情况很难量化，难以用具体的分值对各单位职能履行、机构编制配备、机构编制管理规范等行为进行准确评价。如何准确地把握好定性与定量的关系，注重两者的有机结合，促进评估指标体系的科学运用、相得益彰，成为开展机构编制评估的一个难题。
2.评估单位横向比较缺乏统一标准。开展机构编制评估工作的目的，就是要对各单位机构编制的使用情况尽可能地全面评价，并以此结果对评估单位进行机构编制调整，最终实现机构编制资源优化。但由于各单位职责不同，聚焦各自主责主业的方向不相同，围绕中心、服务大局的定位不同，所做的贡献以及取得的成效也就不同，很难有一个统一的标准对其进行评估。此外，评估人员由于工作的局限性，对各单位的真实情况了解不一，对机构编制申请事项较多的部门相对了解更多，在实际评估过程中对机构编制事项申请较少的部门“印象分”便会较低，一些重要部门评分较高，边缘部门评分较低，缺乏统一标准，放大了工作的随意性，从而影响到评估结果的客观性、准确性。
3.评估单位纵向比较缺少评价依据。机构编制评估开展过程中，为了更加深入了解各单位机构编制使用效益，需要对同一单位近年来的职能增加或减少、人员调整，尤其是否存在忙闲不均等情况进行分析研判，但由于工作人员的动态调整，每个人负责的条线工作不同，很难作出准确、客观的判断。对于机构改革中的涉改单位及重新修订“三定”的单位来说，时间跨度不长，前后之间有了相对明确的参考系，通过个别访谈、查阅资料等方式，可以对改革前后机构编制的执行情况、使用效益情况进行一定程度的对比评价。但从长远来看，尤其是对于那些非涉改单位来说，由于单位的机构编制情况长期未发生太大变动，机构编制的评估缺乏不同时期情况参考，很难对被评估单位的情况做出真实评价，也会进一步影响到部分单位评估结果的科学性。
4.评估内容易浮于表象。近年来，从大部分地区机构编制评估的执行情况来看，评估办法和评估指标体系大多涉及到是否超编超职数，是否擅自设立、撤销、合并机构，是否擅自变更机构名称、规格、职责权限等等事项，这些内容多属于机构编制的表象，对于不同单位的体制机制是否有效运行、领导重视情况、聚焦主责主业程度、部门之间是否相互认可等等都没有考虑在内，评估工作与地区中心工作结合不够紧密，评估结果很难真实地反映出被评估单位的实际情况。同时，开展评估工作时，被评估单位由于没有一个细致的对照条目，人事干部对于自评标准、今后的整改规范等等事项很难直接领会，可能会为完成任务草草了事，有悖于我们开展评估工作的初衷。
5.评估结果的运用比较有限。机构编制评估结果的合理运用是保证评估顺利实施的关键因素。目前来看，大部分的机构编制监督检查及评估工作开展后，对于问题部门没有科学的奖惩制度，没有明确发文要求将评估结果与评估对象的利益挂钩，使得评估单位易产生这样的认识，“评与不评一个样，评好评坏一个样”，利用评估结果来提升评估对象编制管理水平的驱动力明显不足。同时，经横向了解，个别地区在开展机构编制评估工作时，存在部分单位领导的外在干扰或是评估组与组之间评分时存在一定的标准偏差，造成不敢给低分或者统筹平均各单位分值的情况，使得被评估单位大多数为优秀或者良好，很少出现一般或较差等次，导致评估的结果难以真正地运用到工作中。
解决的对策及建议
机构编制评估是为了检验政府履行职责的能力，是提高政府效能建设的重要一环，指标是评估的尺子，尺子的精准直接影响到评估结果的准确性，只有进一步完善机构编制评估体系，才能树立起机构编制的权威性和约束力，才能更加有效地提高机构编制资源效益。
（一）本区机构编制评估办法的形成过程
针对在机构编制评估中存在的各类问题，宝山区委编办始终以问题为导向，以解决问题为目标，积极探索，努力研究和把握机构编制评估工作的基本规律，在 《评估办法》 印发后第一时间学习领会，并着手起草符合本地区工作实际的机构编制评估办法。
1.扎实做好资料收集和理论研究。认真研究学习《中国共产党机构编制工作条例》《评估办法》等制度以及相关省市机构编制评估规定，详细了解现有制度文件中对机构编制评估工作的要求，以及各地在探索中的经验成果。加强理论研究，广泛查阅《机构编制评估指标量化方法探索》《机构编制执行情况评估指标体系的构建及思考》等期刊文章，把握机构编制评估理论研究的进程，做好前期研究分析工作。
2.开展实地调研借鉴先进经验。对于调研地点的选择有着多方面的考虑，一是要有可比性。选择的调研地区整体情况要和宝山区有相似之处，这样才能从实际出发，取长补短。二是要有多样性。调研对象不能局限在上海市内，要有的放矢地选择外省市作为考察地点，有助于开拓视野，多方面地学习。最终，选择上海市金山区、普陀区，浙江省湖州市及其下属南浔区、长兴县作为调研地点，通过召开座谈会、实地走访等方式学习其在机构编制评估工作中的经验做法。在此基础上，分别形成了四个地区的专题调研情况汇报，为制定宝山区机构编制评估办法和评估指标体系打好基础。
3.起草办法并细化评估指标。有了前期学习研究和实地调研的准备工作，宝山区委编办在《评估办法》整体框架的基础上，结合本区机构编制工作实际，进一步优化细化机构编制评估相关规定，起草形成了《宝山区机构编制管理评估实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。同时，严格按照“由总到分、逐级分解、层层细化”的工作思路，将评估内容细化为三级指标。机构编制执行情况评估指标，共设3项一级指标，10项二级指标，30项三级指标；机构编制使用效益评估指标共设3项一级指标，9项二级指标，24项三级指标。按照每种评估类型100分的总分值，结合评估项目的重要性、落实难度等不同因素，对每一级指标逐项分解、分条赋分，最终形成机构编制评估执行情况和使用效益情况指标体系。
（二）解决办法及工作亮点
宝山区委编办高度重视机构编制制度建设，制定出台 《宝山区机关事业单位机构编制工作流程（试行）》《关于加强宝山区机构编制实名制管理的通知》《机构编制应知应会手册》等一系列文件，在此基础上，探索研究区级《实施办法》，初步形成“日常申请即时评估、定期测评常态评估、重大改革专项评估”的机构编制评估工作思路，积极构建“定性”与“定量”相结合的评估指标体系。新的评估办法和评估指标体系也在本轮区级机关和事业单位机构编制评估中得到了初步的运用，取得了较好的成效。
1.全面对标中央文件，体现区域特点。一是严格对标中央体例框架。《实施办法》文件内容的制定，主要就是对标中央编委文件精神，将评估分为机构编制申请事项评估、执行情况评估和使用效益评估三种类型，明确每种类型的评估内容、评估指标和结果运用，共计7章23条。二是评估办法结合区情实际。在贯彻落实中央文件要求的基础上，《实施办法》中有9处体现本地区工作特点的内容。如在评估方式上，结合宝山区机构编制联合督查工作机制，明确了“根据评估工作需要，区委编办可以单独进行评估，也可以会同纪检监察、巡察、组织、财政、审计、人力资源社会保障等部门组成联合评估小组进行评估”。又比如，在申请事项评估中，明确要根据《中国共产党机构编制工作条例》《宝山区机关事业单位机构编制工作流程（试行）》等相关规定，结合机构编制论证环节工作程序，对部门申请机构编制事项调整的必要性、合理性、可行性等进行论证评估。三是指标体系体现工作导向。按照每种评估类型100分的总分值，结合评估项目的重要性、落实难度等不同因素，在分值分配上注重体现工作导向。如，在机构编制执行情况评估指标中，一级指标“机构编制工作职责履行情况”分值 30分，二级指标“党管机构编制原则落实情况”“机构改革和体制机制调整等落实情况”各占10 分，“权责清单实施情况”“机构编制工作任务落实情况”各占5分，主要是考虑要突出“加强党对机构编制集中统一领导”“严格贯彻落实党和国家机构改革重大决策部署”的工作导向。
2.专门设计定量指标，提升评估科学性。一是细化评估指标，逐项分解赋分。为确保评估体系科学客观，对《评估办法》明确的评估指标、评估要点、评估方式及评估标准逐项进行细化分解赋分，共分成三级指标，每一项指标专门明确评估依据、评估方式和计分公式。如，在使用效益评估指标体系中，我们既考虑到了规范操作的扣分项（根据具体规范流程是否落实进行扣分），又有工作排名的得分项（根据有关工作排名横向比较进行加分），同时，还有标杆类比的评分项（无法量化的标准，酌情给分时先设定若干“标杆”，各评估组之间进行对比打分），逐项分解计分，提升评估打分的科学性。二是定量定性相结合，明确评估标准。为建立客观全面、操作性强的评估体系，针对难以量化考核的相关指标，采取定量和定性相结合的评估方式和标准，并就指标权重、衡量尺度等内容进行明确，一定程度上降低评分主观性，提高评分的客观公平性。如，在使用效益评估指标中，在查阅各单位及内设机构工作总结等资料的同时，进一步探索工作量的量化方式。通过统计各单位承接区委、区政府重点工作数量、重点任务完成率、参加重要会议以及加班情况等，为每一个细化的三级指标（评估标准）都设计了一套计分公式，如承担区委中心工作情况的公式为：承接重点任务数占全区重点工作的比例×2分+承接重点任务完成率×3分，因为这里不仅注重承接量，更注重工作完成率，所以评分上也进一步细化；同样，热点难点问题处理情况公式为：12345工单量占全区工单量比例×3分+工单解决率×2分，这里考虑到处理工单情况，更注重接单量，因为接单后必定要处理，无论是否解决、群众是否满意，对部门而言，工作量都是存在的，所以评分公式分为接单量占3分、解决率占2分。
3.注重创新方式方法，提升评估质量。一是评估数据多部门共享。注重加强各部门数据信息的充分运用，增强评估工作的权威性。如，相关部门认可度情况，借鉴区委年度考核等次的数据；各单位参会情况，借鉴区委办、区府办全区各类会议统计数据；单位加班情况，借鉴区机管局晚餐就餐统计数据等。二是多手段采取评估方式。以查阅资料、问卷调查以及个别访谈等评估方式为主，以自评报告及基础数据为辅，多层次、多角度了解部门实际情况。通过查阅近年度工作总结、部门“三定”规定等，了解各项工作推进完成情况，进一步掌握部门履职及运行情况；通过个人访谈，深入了解职责岗位划分、岗位人员配置、工作饱和情况等内容；听取与被评估部门业务联系紧密的横向部门，区、镇两级纵向部门的相关意见，客观了解职责优化调整、协调对接机制、条块关系理顺等内容，多层次、多角度了解部门实际履职效益情况。三是创新评估分析方式。创新设计了一些评估数据分析方法，如，岗位分析法，根据人员数量、加班程度等投入情况与任务完成、考核结果等产出情况，分析投入和产出是否成正比；均值比较法，与兄弟区同类型单位和本地区同级部门的编制、工作量等进行比对；综合考量法，查阅年度部门考核结果、领导批示肯定、上级部门排名等数据；双轨比较法，请单位所有人员分别对科室工作量、忙闲情况和科室人员配备情况进行排序，比较这两份排序表是否基本排序一致，查看工作量大的科室是否配备了足够的人员力量，多角度衡量科室人员配备是否合理有效。