陈 庆
〔内容提要〕事业单位法人年报是公众了解事业单位履责的主要窗口，是领导决策和改革设计的数据依据，也是事业单位信用体系建设中的基础环链，其制度本身对事业单位登记管理以及公益属性的强化，具有十分重要的意义。从年报制度的沿革来看，自2014年原事业单位法人年检制度改革为年报公示制度，有效促进了“放管服”改革的深入，为事业单位信用体系的完善和升级发挥了十分积极的作用。但随着地方机构改革的深入、事业单位分类改革的推进和公益事业的快速发展，现行年报的设计体例逐渐显现出一定的不适应性，尤其是年报内容的粗犷性与公益职责的多样性间的矛盾渐显突出。
年报现状的困扰和成因
一是内容杂糅，业务不全。在业务活动开展方面，一些单位的填报内容杂乱无章，胡乱端出一锅大杂烩，将党建工作、内部管理、上级交办等与公益职责混同表述，逻辑不清晰，条理无层次，有的甚至将职能以外的工作变为主体表述，而职能工作简略介绍，语焉不详。年检制度废止后，法人证书的有效期长达五年，有些事业单位轻视年报质量，对业务活动开展情况的报告存有一定的随意性，因为没有细致的标准规范，往往是对取得成绩的工作浓墨重彩，而对工作中的不足和瓶颈一笔带过，或者避而不谈，呈现出年报的主观性和倾向性趋势。
填报内容不明确是造成这一现状的主要成因。现有的年报设计，在内容填报方面包含证书登载事项、资产情况、业务开展活动等9方面，而在重点内容 — —业务开展活动方面没有进行细化与明确，“报哪些”没有解决好，导致部分事业单位的年报眉毛胡子一把抓，看不清真面目，公众自然也就只能对事业单位的年报看个囫囵吞枣，不知其味。
二是难以验证，公信力弱。缺少数据定量指标，导致年报的真实性无法核实，虽然事业单位是年度报告真实性的责任主体，并向社会公示年报，但在现行的制度之下，无论是登记管理机关还是社会普通民众，在没有具体指标衡量对比情况下，也难以对年报的准确性予以判断和检验，导致公众对事业单位年报的信息获取度和关注度降低，其公信力日渐削弱。
业务指标无量化是造成这一现状的主要成因。不对业务指标进行量化，公众也就失去了对各个事业单位公益履责进行评判衡量的直观依据，事业单位的社会效益、经济效益也就不为大众所知悉，再加上一些事业单位在年报中使用一些专业术语，大众也就对这艰涩难懂的报告更无了解的兴趣。同时，没有了量化的业务指标，事业单位也不知道“怎么报”，随意、任性、“百花齐放”也就在所难免。
三是流于形式，实效不强。上一轮年报制度改革后，取消了登记管理机关对年报合格性的评判，也造成了一些事业单位对年报工作重视度的下降，认为这只是搞形式、走过场，且具体工作人员更换频繁，责任心不强、能力不足，使得填报不规范，主观随意性大，有的事业单位用工作总结应付了事，甚至复制粘贴上一年度的总结，只修改一些数据，变换一些措辞，实质是换汤不换药，背离了年报改革的初衷和能效，失去了年报的实效性。
应用面窄难发威是造成这一现状的主要成因。年报的应用路径还未有效打通，从某种程度讲更多的还是登记管理机关仅在年报审核时“孤芳自赏”一下，没有了社会大众和监管机构对年报的关注和应用，也就失去了年报应有的引导全社会对事业单位履职齐抓共管的作用，形成监管合力的威力也就无法发挥，事业单位自然难以重视年报工作，质量不高也是必然的结果了。
年报制度改革的实践与思考
针对年报中存在的上述制约情形，南通市海门区积极开展探索实践，紧紧抓住事业单位公益履职这一核心，以年报内容优化为切入口，丰富明晰年报的神经脉络，进一步规范事业单位法人年度报告，并以此为抓手，进一步完善事业单位信用体系建设，强化年报结果综合运用，推动事业单位高效规范运行。
（一）从公益目标实现角度编制清单、细化职责。
为保证年报改革工作稳妥有序推进，在调研讨论后，决定在社会覆盖影响面大、行业共性强、社会关注度高的重点民生领域先行开展试点，通过与相关主管部门和事业单位共同研究讨论，选取了教体系统和卫健系统各3家事业单位作为改革试点单位。
公益职能清单的制定要做到三个必须：一是必须全面准确，清单反映的是所有的法定职能，杜绝职能遗漏不全等问题，而非法定职能则一律不得列进公益职能清单，避免发生职能错位的问题。二是必须独立清晰，公益职能清单中的公益服务内容必须各自独立，不能出现服务内容重复、边界不清等问题。三是必须简明易懂，职能清单应当用通俗化、大众化的语言表述，语言要准确简练，尽可能避免使用专业化术语，让社会大众看得懂。
制订好的公益职能清单交由试点单位征求意见，修改完善后指导事业单位对各项公益职能逐条分解，把每项职能细化为若干项职能子项目。细化职能子项的过程中要抓住三个原则：一是合理原则，职能子项必须是职能清单的合理分解，要保证所有的职能子项能完整覆盖对应的清单职能，又要确保每个子项目的完成情况有可供核查的数据佐证。二是独立原则，各个子项目之间有着相对独立性，不重复分解。三是核心原则，根据工作重要性和实际的工作量，分解出的职能子项一般应控制在2至5项，从非重点工作到重点工作呈现递增，突出核心业务。
（二）从登记管理优化角度量化指标、规范填报。
事业单位法人年度报告改革的重点是开展业务活动情况，围绕这一重点，以可量化、可比性、可操作为改革原则，以推动事业单位机构编制科学化管理、提高事业单位公益服务水平和事业单位诚信体系建设为改革方向，以“三定”中规定的宗旨和业务范围为依据填写业务活动开展情况，不涉及职能以外事项（包括政治教育、业务建设、上级任务等）。主要考虑以下几种填报方式：
1.事业单位职能清单方式。操作方法是事业单位根据编委所定职能任务，细化为职能清单，“开展业务活动情况”就直接填写清单内容。
2.按照行业或其他分类方式，以行业职能为基准列出清单，所有行业内的事业单位均以此清单为标准填写相应栏目。
3.行业清单与单位清单相结合方式。主要从行业内单位的特殊性考虑，允许单位差异化。
（三）从职责履行监管角度拓宽应用、增强实效。
将事业单位法人年报与“双随机、一公开”抽查、信用等级评价、异常名录管理等工作结合起来，形成全链条监管体系，拓宽监管的深度与内涵，抽查、评级等工作可以对年报中的数据按图索骥进行核实，验证年报的真实性，评判事业单位法人的公益服务水平与质量，同时年报中的相关数据也为机构编制管理提供了事实依据与数据支持。
运用大数据和人工智能技术，探索智能化、数字化应用手段，将年报信息实时、有效传递给相关监管机构和社会大众，实现综合监管，形成工作联动，发挥监管合力。利用法人年报的正向激励和反向监督双重属性，不断强化事业单位公益属性，激发事业单位的生机与活力，促进事业单位自身的不断发展，为人民群众提供更优质高效的公益服务。
年报制度改革的实践成效
一是通过年报内容的清单化，提升了年报的社会关注度。通过改革，试点单位普遍反映，新年报进一步厘清了填报思路，突出了报告重点，提升了年报质量。以“三定”为基础列清单，分解职责，使得年报内容条理清晰，各项任务开展情况一目了然，以通俗的表达，让公众看得懂年报，提升了法人年报的社会关注度，进一步增强了事业单位法人的公益履职意识，强化了公益服务职能导向。
二是通过年报指标的数据化，提升了年报的公信力。对业务开展活动进行量化报告，增强了年报的可比性、科学性和真实性。同时量化指标后，对报告中所体现的相关数据，例如医疗机构的床位数、门诊量、住院人数等数据，相关监管部门和民众也可通过实地核对和直观感受，对事业单位法人的履职情况进行校验，从而杜绝了法人虚报瞒报业务数据的可能，提升了全社会对法人年报的认可度。
三是通过年报结果的运用，提升了年报的综合效能。法人年报在提升自身质量、增强公信的基础上，深度运用，成为信用监管的重要一环，为全面实现综合监管，形成更大监管合力，提供过了重要基础，为新一轮“放管服”改革和事业单位改革提供了有益探索和创新，为推动事业单位机构编制科学化管理、提高事业单位公益服务水平和诚信体系建设提供了有力参考。
（作者单位:中共海门区委机构编制委员会办公室）