刘建江 余腰儿
〔内容提要〕编外用工对于缓解当前政府职能转变与编制刚性约束的矛盾有一定积极作用，但长期以来，编外用工处于编制管理之外，用人单位自行招录聘用，管理失控、招聘无序、使用不合理等问题日益突出。2017年以来，为有效提升机关事业单位编外用工规范化管理水平，舟山在全省率先开展了编外用工清理规范工作，按照“总量控制、依法管理、公开公平、择优录用”的原则，不断健全完善、规范落实编外用工各项管理制度，推进实施精细化、数字化管理和常态化监督检查，重塑了编外用工管理流程，实现了全流程闭环管理，全方位智慧化运行。
以建章立制为基石严控用工规模强化源头管理
强化源头监管，按照中央严控总量的要求，进一步建立健全管理体制和管理制度，确保编外用工管住管好管活。
一是健全制度机制。2017年，按照“指标核定-公开招聘-工资发放-常态监管”全流程管理要求，市委编办牵头市人社局、市财政局、市审计局等部门统一修订了各类编外用工管理文件，在此基础上，率先制定出台了《舟山市市级机关事业单位编外用工管理暂行办法》，明确了编外用工规范管理的原则、岗位要求、用工方式、审批程序、经费保障、监督管理等具体规定，建立了多部门联席会议制度，及时协调解决编外用工管理中的问题。同时，坚持问题导向、实绩导向，根据工作实际先后制定了岗位薪酬标准、政府购买服务等配套制度，巩固完善了编外用工管理成果。
二是严控用工总量。严格核定编外用工指标数，市级机关事业单位现有编制内人员能够保证工作正常开展的，不准使用编外用工，承担阶段性、临时性任务需要临时用工的，原则上采取政府购买服务形式。确因工作需要的，采用“差别化”原则进行核定，机关及财政全额补助事业单位按不超过本单位编制数10%-15%核定编外用工指标，财政适当补助及经费自理的事业单位按不超过本单位编制数15%-20%核定编外用工指标。涉及执法管理、民生保障和公共服务等辅助岗位使用编外用工数量较多的单位（主要是公安辅警、城管协管员、幼儿园保育员等），按有关规定执行，实行个案审批，从紧掌握。
三是规范聘管方式。规定新招用编外用工一律实行劳务派遣形式，对已经采用单位自聘的，要求逐步转化为劳务派遣形式。机关事业单位根据编办核准的编外用工指标向劳务派遣公司提出用人要求，劳务派遣公司根据机关事业单位用工需求，通过网络、报纸等新闻媒体向社会公开发布并坚持公开、公平、公正的原则，严格组织报名、审查、考试（面试）、体检、公示、聘用等程序。在同等条件下，优先安排大中专毕业生、复退军人以及就业困难人员等。教育、卫生、城管等编外用工较多的单位或对岗位有特殊需求的单位，可根据实际情况会同劳务派遣公司共同开展招聘工作。
以精细管理为突破重塑管理流程强化闭环管理
坚持问题导向，聚焦编外用工管理关键环节，一体规范岗位设置、薪酬待遇、日常管理、督查考评等，形成全链条、闭环式管理，确保编外用工制度落地落实落细。
一是规范明确用工岗位。明确编外用工岗位原则上限于机关事业单位辅助性、技术性、服务性工作岗位，人事、财务、行政管理、行政执法、涉密岗位等不得使用编外用工。根据工作难易程度将编外用工分为五种类别，即执法辅助类、普通辅助类、窗口服务类、技术技能类、后勤服务类（条件不允许外包的），机关事业单位因工作需要在限额内使用编外用工的，必须根据这五种分类明确用工岗位。同时，对有条件可采取服务外包实行市场化运作的保安、保洁、食堂、绿化养护等后勤服务等岗位，鼓励面向社会购买公共服务，实现由“花钱养人”向“花钱办事”转变。
二是全程把控审批招录。市委编办统筹管理编外用工工作，具体负责岗位和指标的核准以及实名制备案管理，并对执行情况进行监督。市人社局负责招用、合同签订、工资待遇、社会保险等的政策指导和监督管理。市财政局根据核准的编外用工指标以及实际用工情况负责安排编外用工经费预算，并会同市审计局对使用情况进行监督。用工单位负责本单位编外用工指标的申报、执行以及人员的日常管理、岗位培训和考核等。本着减负、增效、提质的要求，编制了编外用工管理操作指南，以条目式、图文式的形式形成了全流程管理清单，既方便了机关事业单位日常操作，又压实了职能部门管理职责。
三是科学规范管理考评。重视薪酬激励，参考地区社会平均工资和财政状况，合理确定编外用工薪酬标准，有计划提高编外人员待遇，建立特殊专业和岗位薪酬标准，如拟对公办幼儿园劳动合同制教职工制定专门的管理办法。重视教育培训，定期开展编外人员思想政治、人文素养、业务素质等方面的教育培训，不断提升业务能力和综合素质。重视内部考评，推动建立编外用工管理考核制度，严格落实编外用工内部分配与考核奖惩机制，强化平时考核与年度考核，并将考核结果作为薪酬调整、奖优罚劣、续约解聘的重要依据。
以数字赋能为关键打造智控平台强化智慧管理
聚焦整体智治，依托实名制管理系统功能，着力推进打造编外用工智慧管理平台，确保编外用工管理实现数字化智能化一体化。
一是开发管理平台，推进操作功能集成化。将编外用工全流程线上管理纳入一体谋划，依托机构编制实名制系统优化升级，打造全新的“编外智管”平台。平台将数据管理、统计分析、业务办理、数据比对、监督预警等功能作为子模块进行开发建设，前期着重打造了“统计+分析”的场景应用功能。统计功能对编外各项数据进行精细化分类描述，将编外人员指标、实有人数、岗位、专业、学历、年龄等数据生成为清晰的数据报表、比例图、结构图、趋势图等。分析功能对统计生成图表进行精加工，进行智慧化结果分析研判，科学提供高质量的数据依据和编外管理相关建议，切实推进编外用工精细化高效化。
二是打造业务链条，推进协同管理一体化。丰富场景应用，抓好通用应用系统协同对接，将编外指标核定及编外聘用人员录用、离职、工资调整、人员信息变动、考核等职业生涯全生命周期业务嵌入“机关内部最多跑一次”平台，实现“编外智管”平台与“内跑”平台的全面对接、深度融合。推进流程整合优化再造，机关及事业单位在内跑平台发起相关业务，“编外智管”平台抓取业务，并在业务办理场景应用进行业务办理并反馈相关材料至“内跑”平台给各有关申办部门，建立编外用工业务“一套材料、一表申请、一次提交、一网通办、一次办结”的“一网通办”高效模式。
三是建立数据仓库，推进信息共享畅通化。“编外智管”平台将机关事业单位编外用工指标数、实有人员信息进行数据库管理，详细储存各单位编外用工核定文件、指标数、岗位分类、实有人员名单及各类信息，建立系统全面、条目详细的“数据仓库”。同时，编织编外数据共享交互网络，将编外用工指标数、实有人数、人员具体信息共享归集给公共数据平台，通过与社保（养老库）数据共享交互，建立问题数据“发现—反馈—修正—共享”管理机制，关联形成“块状数据”，便于相关部门进行抓取使用，实现数据共享，提高治理效能。同时，推动“编外智管”平台与财政基础信息动态管理系统编外人员工资模块融合打通，实现人员增减一次报送、一次审核。
编外用工管理始终朝着“整体智治、高效协同、交互共享”的数字化方向发展，下一步，我们将重点从三个方面着力提升完善编外用工智慧化监管水平。一是着力完善功能，探索建立智慧化数据评估场景应用。进一步完善查询功能，实现一键查找每个单位的岗位具体条目和人员信息，方便统计核查；进一步完善分析功能，将分析功能的要素项予以量化监督评估，如单位指标数空余时间、人员进出情况等分子项计分，最终得分作为依据来进行指标数增加、减少、岗位调整等工作；进一步开发预警功能，对机关事业单位编外用工指标长期未用及编外人员工作到龄、合同到期、退而未减等情况能及时发出预警。二是着力推进数据联通，打造多跨协同的编外管理模式。进一步完善平台的实有人员信息数据，建立科学性、逻辑性、交互性强的编外人员数据编码(词条),如增加社保信息、医保信息、公积金信息、合同信息、财政工资信息、教育信息等等。同时，要充分利用舟山市数据共享平台，采取预留端口及流程重造，强化数据共享力度，拓宽数据共享范围，主动探索建立与财政、人社、社保、医保、公积金、公安、教育、卫生、机关事务等相关职能部门的平台信息共享交互，积极比对编外用工数据，开发编外用工跨部门网上办理的业务。三是着力强化部门协同，构建协调联动的长效监管机制。进一步完善编外用工监管机制，织密编外用工监管体系。加强常态化核查，经常核查编外人员信息维护更新情况，加强与社保系统数据比对，定期筛选合同超限、工作超龄等问题，督促整改落实；开展联动式督查，建立多部门联动督查机制，对编外用工经费预算编制、人员招聘、工资发放等制度执行情况进行常态化体检。
（作者单位：中共舟山市委机构编制委员会办公室）