林 勇 林双凤 陈金美 上官宁 杨 君
〔内容提要〕本文梳理了学术界关于属地管理的文献研究，在此基础上，以地处福建闽北山区的南平市为例，分析指出当前不少部门因片面强调“属地管理”而导致基层长期面临的“权责不对等”、县乡执法不畅及各种形式主义问题等治理困境，进而提出优化顶层设计、创新体制机制、建立健全相关配套政策、完善考核评价等对策，以期有效提升基层治理效能。
属地管理是一个由来已久的基层治理实践话题。自秦统一中国以后，中央王朝将各地方纳入统一管理和控制，实行郡县制，属地管理便应运而生。作为一种行之有效的行政管理体制，属地管理在各级政府的治理实践中发展，是管窥中国基层政府治理实践的有力工具。伴随着改革开放和现代化建设进程的持续推进，属地管理得到持续巩固强化，发挥了较大的治理效用，但也带来不少问题。
规范属地管理，提升基层治理效能的重要性和紧迫性
基层是国家政权的治理末端，在全面开启建设中国特色社会主义现代化新征程和全面实施乡村振兴战略的今天，如何持续巩固和提升基层治理成效，扎实推进基层治理体系和治理能力现代化显得尤为重要。
1.破解县乡权责不对等的关键举措。实际运作中，由于长期以来的县乡关系路径依赖，少数县级职能部门动辄以“属地管理”名义将本该属于自身的职责推卸给基层，导致基层陷入“权责不对等”“属地责任、基层兜底”的困境。理顺县乡关系，厘清县乡主体责任和配合责任，有力约束倒逼责任单位和部门管好自己的“一亩三分地”，不让责任再旁落，构建边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层管理体制，进一步增强基层干部干事创业的底气和士气。同时，使乡镇干部从繁琐的事务中解脱出来，减轻干部的压力，腾出更多的时间和精力服务群众。
2.推动强镇扩权的重要举措。随着改革开放的深入推进和大数据时代的来临，基层政府面临着人民群众越来越精细化的社会公共服务要求，对基层治理提出了更大的挑战。推动“强镇扩权”改革，赋予乡镇 （街道） 更多紧缺亟需的经济社会管理权限，既有利于解决基层政府治理中遇到的“瓶颈”，切实解决好群众办事难、基层治理能力弱化、行政执行力不强等问题；又可以不断提升基层政府的服务能力和水平，强化基层产业集聚和人口集聚作用，全面推动经济社会事业高质量发展。
3.有效提升乡镇治理效能的迫切需要。基层治理是国家治理的基石。提升基层治理体系和治理能力现代化是当前基层政府面临的一项战略挑战，加之全面实施乡村振兴战略等，这些都迫切要求基层政府践行一切以人民为中心的工作理念。厘清县乡关系，优化基层治理结构，切实转变工作作风，也是有效提升乡镇治理效能的迫切需求和内在要求。
关于属地管理研究的文献综述
1.什么是属地管理？历史上，中国长期以来实行中央集权式统治，王权不下基层，地方形成了以士绅为主导的地方精英治理农村基层的体系。建国前后，逐步形成全面计划治理，改革开放以来，开始向分权式治理转变。在城乡二元户籍分割体制下，属地管理原则在层级政府之间越发显得清晰。以行政辖区所属的地理空间作为层级政府间责任划分的依据，“‘属地管理’本意为在特定地域内明确管理主体，明晰主体单位责任，调动主体单位及从业人员的工作积极性，提升辖区内综合治理效能”，也即“将地理空间转化为责任空间，将空间上的清晰性转化为行政责任上的清晰性”，这是属地管理制度设计的初衷。
2.属地管理既是一种行政管理体制，又是一种责任落实与追究机制。作为一种行政管理体制，它强调属地政府的管理责任，即在行政辖区范围内，属地政府在承担上级政府授予权力的同时，也承担着相应的责任。与此相应，垂直管理则基于“条条”原则，更多地强调对部门条条的监督指导职责。作为一种责任落实与追究机制，属地管理被广泛运用于信访工作、安全生产和环境保护等诸多领域，并取得了良好的治理成效。然而，由于过多且片面强调属地管理，也带来了不少问题。如杨凡探讨了属地管理原则“变形”产生的表现、根源及其矫治，认为“借属地划分而片面强调‘地盘’概念，看似是明确主体，实则是偷换概念，将地域作为责任划分与认定的唯一标准，不接盘而直接下放责任，不参与而纯粹充当裁判，不务实而片面迎合考查”等问题，严重挫伤基层工作、基层干部积极性。袁梦甜、彭建军指出基层政府处于府际博弈的劣势地位，导致其深陷属地管理困境，因此，提出要“重塑府际体制、重拾博弈均衡”等对策。
3.属地管理作为一种原生性的理论概念。在分析层级政府间关系、国家治理问题上，曹正汉认为存在三种不同的中国国家治理理论，即周黎安的“行政发包制”、曹正汉等的“中央治官、地方治民”模型以及周雪光的“帝国的治理逻辑”。周黎安认为，行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系，试图说明它在中国作为一种分析政府间关系、官员激励和政府治理的理论框架所具有的独特内涵、价值和意义，张静从行政机关本身的特性和历史关系说明发包制的存在。同时，行政发包制还可与“政治锦标赛”理论结合起来，从纵向发包和横向竞争两个纬度拓展其分析的深度与广度。曹正汉着眼于中央集权需要应对来自民众的统治风险，塑造了中央集权与地方分权的主要特征，中央政府专注于选拔、监督、指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为，形成“中央治官、地方治民”的结构。周雪光以权威体制与“有效治理”间的矛盾为主线，处理这一矛盾的应对机制，提出了“帝国的治理逻辑”分析框架。在这三种理论模型之外，渠敬东提出了以项目制为核心确立的新的国家体制，形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，王汉生、王一鹄提出目标管理责任制在农村基层政权运作中的实践逻辑。此外，田先红从理性选择制度主义的角度，分析了属地管理制度权责关系的变迁机制及其诱发了基层干部避责行为，提出属地管理的强化，包括自上而下科层权力控制的强化、社会大流动加剧了属地管理的内在张力等，使得“基层政府为了规避风险，不得不采取各种避责行为策略”。这些为本文研究提供了基本的理论支撑和穿透视角。作为一种原生性的关于国家基层治理的原生性概念，亦可以较好地补充以上学术界提出的国家治理理论，具有较强的理论解释力和扩张力。
4.关于属地管理的探索实践研究。针对属地管科学规范属地管理 切实提升基层治理效能理中存在的问题，近年来，各地政府纷纷开展探索。北京市建立“街乡吹哨、部门报到”，再造属地管理体制，提高了基层治权；山东省大力推进制度创新、流程再造，规范县乡“属地管理”，如济南及其下属的槐阴区、莱芜区以及滨州市及其滨城区、东营市垦利区等地，突出县乡“属地管理”清单的梳理编制，打造“乡呼区应、上下联动”工作机制，建立一系列配套机制，推进基层管理创新。高飞以应对新冠疫情为例，指出属地管理原则在预防大规模传染病上有着难以克服的弊端，比如维稳逻辑对疫情预警先声的遮蔽、条块分割迟滞应激反应速度、权责失衡使基层社区不堪重负等，因此，有效提升疫情防控能力，需要克服属地管理弊端，打破地域的条块分割等。张铮等以属地管理为解释框架，提出属地管理制度塑造了组织形态，导致了行政层级的延长等问题。
基于属地管理这种行之有效的行政管理体制，我们要持续发挥基层政府的治理实践中所产生的优势作用，但也要注意抑制它的弊端，并加以甄别。本文正是沿着这样的思想理路，以南平市为研究案例，综合分析探讨其存在的问题，进而提出相应的对策。
当前县乡关系存在的问题分析
南平市地处福建省北部山区，是福建地域面积最大的设区市，下辖2区3市5县，计139个乡镇（街道）。调研中，调研组发现在推进基层治理体系和治理能力现代化建设中，南平市各县（市、区）、乡镇（街道）普遍感到各种督查检查、考核评比等层出不穷，基层治理面临着越来越重的常态化和非常态化考验。纵观南平市基层治理实践，调研组认为县乡关系主要存在以下4个方面的问题。
1.基层陷入“权责不对等”治理困境。长期以来，实践中由于部门承担的职责与乡镇（街道）承担的职责运行模糊、边界交叉，导致有些县直部门当面临急难险重或有被追责问责风险的任务时，就开始片面强调“属地管理”，把本该属于本部门单位的任务，通过任务分解方式，甚至直接打包原封不动下压给乡镇 （街道），自己仅承担“二传手”角色。同时，为了提高基层的重视程度，有时县直部门还会将工作任务列入年度绩效考评，并动辄以考核督查名义督促乡镇 （街道）按时保质保量完成工作任务，否则追究责任。乡镇 （街道） 要完成工作任务，需要有相应的人力、物力和装备技术等资源及相应权力，但这些基本掌握在县级职能部门手中，导致基层陷入“权责不对等”的治理困境。
2.基层面临“有责无权”执法困境。目前，乡镇（街道） 一级没有执法责任，在面临诸如村民违章建设的情况下，无执法权限与专业技术设备。不少基层干部反映，最大的挑战是基层社会管理。在开展巡查“两违”、人居环境整治、安全生产等发现村民有违法行为时，由于基层没有执法权限，只能通过发责令停止违法行为通知书和向上级汇报，上级职能部门需要经过严格的法定程序来处理，走程序时间过长，影响了治理效果。但是，县级相关职能部门往往会以“属地管理”或人手不足等原因，让乡镇（街道）自行处理。这使基层陷入无权无证却要开展执法的困境，与新时代推进法治政府建设精神要求相违背，也与村民日益增长的法治意识、法律知识不相符合。因此，基层普遍面临着“看得见管不着”，而县级职能部门却是“管得着看不见”困境。
3.县乡执法联动不顺畅问题。与上一个问题相关联，当各乡镇（街道）面临一些复杂的、疑难的或重大的执法事项问题无法解决时，乡镇（街道）不得不向县级一个或多个职能部门请求开展综合执法。如非法采砂、林木砍伐、水污染防治等需要自然资源或生态环境职能部门，扬尘综合治理涉及到生态环境、住建、自然资源、城市管理、交通运输等主管部门，而娱乐场所经营活动的监管涉及文化旅游、市场监管、公安、应急、城市管理等部门。面对这种情况，基层政府需要一一向这些部门请求支援，形成乡镇“一家遇事、多头求救”的局面，不仅耗费时间长、效果不好，而且如果需要跨部门联合执法的话，乡镇还不一定能够顺利将多部门沟通协调下来。因此，县乡之间普遍存在县乡执法联动不顺畅的问题。
4.困扰基层的各种形式主义问题。“上面千条线，下面一根针。”这是以前描述基层的现状，现在的情形是“上面千把锤，下面一根钉”。基层干部不仅面临越来越大的责任压力，而且在日常工作中还被各种各样的形式主义占据了时间精力，这些形式主义问题成为长期困扰基层的问题。某种程度上，痕迹主义成为了工作开展的新常态，凡事都要留痕，拍照、记录形成档案，导致基层干部花费在准备材料上的时间过多，也在一定程度上影响实地工作成效。少数部门部署工作、下发通知，马上就要基层上报成果、数据和典型经验做法等；同时，基层干部要加入为数不在少数的微信群，时不时就会收到微信群里发出的通知，要求这个要求那个，变成基层干部的“另类包袱”。
理顺县乡关系，提升基层治理效能的对策分析
针对以上县乡关系中存在的问题，南平市以开展县乡“属地管理”和基层综合执法改革为契机，指导推动南平市下辖各县（市、区）坚持“松绑减负”与“扩权赋能”相结合，着力优化顶层设计，创新体制机制，完善考核评价，激励担当作为，形成良好的改革发展氛围。
1.优化顶层设计，构建新型县乡关系。一是针对长期以来存在的县乡“权责不对等”“有责无权”执法困境等问题，本轮乡镇机构改革中，南平市一般乡镇设置股级党政内设机构“六办”，事业机构“两中心一大队”，机构规格为相当于副科级；街道设置股级党政内设机构“五办”，事业机构仍为“两中心一大队”，机构规格为相当于副科级。同时，两个经济发达乡镇的党政、事业机构分别多设置一个。二是针对基层长期面临的“有责无权”执法困境，统一在乡镇（街道）设置综合执法大队，实现乡镇“一支队伍管执法”，全市共组建139支乡镇（街道）综合执法大队，核定编制1006名，将各乡镇（街道）“五中心”的759名在编人员整合划转到综合执法大队，着力组建一支素质较高的综合执法队伍。三是全面清理上级部门与乡镇（街道） 签订的“责任状”“一票否决”事项，明确县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理，并将县直部门派驻机构纳入乡镇（街道） 统一组织协调工作机制等。根据新印发修订的乡镇（街道）“三定”规定，做好县乡权责清单与新“三定”规定的衔接，南平市10个县（市、区）共梳理公布县级权责事项55093项、乡级权责事项25967项，有效厘清了县乡权责边界。通过优化顶层设计，南平市着力建设功能明确、运转顺畅、治理有效、服务便民的基层行政管理体制和运行机制，初步构建了新型的县乡关系。
2.编制“属地管理”清单，明晰县乡责任。针对长期困扰基层的如社会治理、民生领域、自然资源、生态环境等9个领域的形式主义问题，南平市部署各县（市、区）梳理编制县乡“属地管理”事项责任清单，以清单形式逐项厘清县直职能部门和乡镇 （街道） 的职责分工，依法界定县乡承担的主体责任和配合责任。10个县（市、区）全面完成县乡“属地管理”事项责任清单梳理编制，共对外公布责任事项932项。同时，严格县乡“属地管理”事项责任清单准入和动态调整机制，进一步构建“边界清晰、权责一致、联动顺畅”的县乡关系，实现“乡呼县应”依单履职。同时，强化“属地管理”事项责任清单的刚性约束，要求县级职能部门和乡镇（街道）逐项细化运行流程，明确“施工图”和“时间表”，层层压实责任，确保县乡依单履职、加强监管。
3.创新体制机制，建立健全“乡呼县应、上下联动”工作机制。针对县乡执法联动不顺畅问题，一是指导推动顺昌、浦城、邵武等地探索建立“乡呼县应、上下联动”工作机制。赋予乡镇（街道）对辖区内需县级职能部门解决事项的综合执法召集权，这是一组由吹哨权、组织协调权、建议权、监督考核权、否决权等多项权力构成的权力集。通过赋予乡镇 （街道）综合执法召集权，有效整合乡镇（街道）综合执法大队、县直部门派驻机构、县直部门的执法力量，在辖区范围内真正实现县乡执法联动，有效解决多头执法、重复执法、执法任性、执法不力等问题。二是构建“乡呼县应、上下联动”工作平台。针对以往乡镇 （街道）“一对多”“多头呼叫”问题，在县级统一设置“乡呼县应、上下联动”工作平台，如顺昌依托生态巡查管理中心、浦城依托“智慧浦城”中心、邵武依托“民生110”等，对乡镇（街道）无法独立解决的重大、复杂或突发事件进行“呼叫”，平台及时响应并根据职责分工派单给相关职能部门，实现县乡快速、高效联动执法。三是建立协同高效运转机制，包括乡镇（街道）发现问题、及时研判，并根据事项复杂程度，以县乡责任分工为依据，向平台呼叫、平台响应、派单处置、综合执法、反馈结果、考核评价等流程，切实做到“乡呼县应、上下联动”，实现跨部门、跨区域的协同高效执法。
4.完善考核评价，健全完善“执行有力、运行高效”保障体系。以构建闭环运作管理为导向，以完善考核评价为抓手，建立健全“乡呼县应、上下联动”工作机制等配套政策办法。一是强化绩效考评。县级党委、政府要将依县乡“属地管理”事项责任清单履职和“乡呼县应、上下联动”工作机制的执行情况，列入对党委政府的督查、巡视巡察等范围，纳入县乡绿色发展考评指标体系。二是强化乡镇 （街道） 对县直部门“乡呼县应”和综合执法协调联动履职的评价力度，以及县直部门对乡镇 （街道） 的评价力度，并将评价结果纳入正向激励加分事项，作为评先评优、干部职级晋升和选拔任用的重要依据。三是加强乡镇（街道）对县直部门派驻机构的统筹管理。通过赋予乡镇对部门派驻机构的统筹协调权、考核评价权和干部建议权，采取定量考核与定性评价相结合的方式，从日常管理、人事管理、考评考核、财务管理 4 个方面加强乡镇（街道）对县直部门派驻机构的监督管理，形成持续性、常态化监督考核，使基层政府对派驻机构有抓手、有办法，切实解决“看得见管不着，管得着看不见”的弊端。四是强化业务指导和要素支持。县直部门要加强对已赋权给乡镇（街道）行使的综合执法事项业务指导，提供必要的装备、经费、人才和技术保障，并对乡镇（街道）开展综合执法业务培训，加强专业指导，统一执法文书、程序、标准。
科学规范县乡属地管理，构建边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层管理体制，这是一项复杂的系统工程，需要各级各部门高度重视、合力推进。县级党委、政府要全力推动，充分运用大数据，建立“乡呼县应”综合运行平台，健全完善“乡呼县应、上下联动”工作机制及配套政策办法，提供强有力的支撑保障；县直部门要切实转变观念作风，强化依单履职，严格监管职责，发挥部门在各自领域牵头抓总作用，及时有力开展县乡联动综合执法；乡镇（街道）要履行好“属地管理”职责，强化乡镇（街道）综合执法干部队伍和业务能力建设，统筹综合执法力量，依单依事“呼叫”，畅通县乡执法联动，切实提升基层治理效能。
(作者单位：中共南平市委机构编制委员会办公室、中共浦城县委机构编制委员会办公室）