尚勇健 赵子萱
〔内容提要〕政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，科学实施政府购买服务是促进政府职能转变的重要路径，也是党中央、国务院确定的一项重要改革任务。机构编制部门作为党的工作机关、政治机关，承担着机构职能体系优化、用好管好党执政资源的重大使命，如何更好发挥政府购买服务在政府履职中的作用，是新时代创新机构编制管理研究的重要内容和课题。
政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，科学实施政府购买服务是促进政府职能转变的重要路径，也是党中央、国务院确定的一项重要改革任务。党的十八届、十九届历次全会多次提出，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；推动非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务范围；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合。机构编制部门作为党的工作机关、政治机关，承担着机构职能体系优化、用好管好党执政资源的重大使命，如何更好发挥政府购买服务在政府履职中的作用，是新时代创新机构编制管理研究的重要内容和课题。
研究政府购买服务与机构编制配置联动的背景
上世纪70年代以来，英国、美国、澳大利亚和新西兰等西方主要发达国家兴起了一场以新公共管理为标志的行政改革运动，其中一个重要举措就是推行政府购买服务，通过发挥市场机制作用，将政府的一部分公共服务事项外包给社会组织、企业等社会力量。尤其在经历经济危机，政府为减少财政支出，继续探索公共服务合同外包、公私合作伙伴等公共服务供给方式，到90年代，政府购买服务已成为英美国家公共服务供给的普遍采用模式。这时，我国才刚刚开始在社会公益领域较大范围尝试推行政府购买服务。1994年，深圳罗湖区向有资质的环卫公司购买城市公共卫生服务，1995年，上海浦东新区委托上海市基督教青年会管理市民活动中心。2003年后，全国各地在购买服务领域不断进行探索，购买领域逐渐扩大。南方城市大多以购买服务岗位为主，但随着财政部出台《政府购买服务管理办法》（第102号令），严禁将购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项纳入政府购买服务范围，对购买内容和购买程序进行了规范。
自2015年开始，淄博市委编办配合财政部门开展政府购买服务审核工作，积极探索建立政府购买服务与机构编制动态评估调整联动机制，围绕“谁来买、买什么、买多少”，每年审核市直部门报送的政府购买服务事项，解决了一些实际问题，积累了一些实践经验。
（一）围绕“谁来买”，审核购买主体是否具备政府购买服务的主体资格。根据现行规定，政府购买服务的购买主体是各级国家机关，公益一类事业单位不属于国家机关，其单位功能定位是负责直接提供特定领域的公益服务主体，应当履行好政府赋予的基本公益服务职能，且不得从事经营活动，不宜作为购买主体。
（二）围绕“买什么”，审核购买项目是否属于该购买主体的职责范围。机构编制部门对政府职责进行分类，不同类型和性质的职责采取不同的方式予以完成，政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。一些不属于政府职权范围的事项，以及法律法规规定的必须由政府机构直接办理的事项，或者涉及国家安全、保密等不适宜政府购买服务的工作等，均不能采取政府购买服务方式。
（三）围绕“买多少”，审核购买内容是否匹配机构编制资源的使用规模。机构编制部门根据部门与其所属事业单位现有人员编制力量及履职情况测算工作量，评估其现有人员编制力量是否已经能够承担所申请的职能任务。对于现有人员编制不能满足工作需要的部门，将购买服务作为机构编制的补充，有效辅助完成其履职任务；对部门工作任务与人员编制匹配的，尽量由在编人员完成履职任务；对部门工作任务已完成或工作量减少的，要及时核减编制或减少购买服务项目。
经2021年前置审核市直部门政府购买服务项目数据分析，批复共计336项，分别为：技术性服务类150项，占比45%；基本公共服务类84项，占比25%；政府履职所需辅助性事项类69项，占比21%；社会管理性服务类18项，占比5%；行业管理与协调事项类15项，占比4%。
市委编办在综合考虑申报部门现有人员编制的基础上，对各部门提报的购买服务书面申请材料进行审核，其中技术性服务类、社会管理性服务类、行业管理与协调事项类涉及职责任务，均属于公共服务范畴，但鉴于政府信息化建设、检验检测服务技术含量高、专业性强，且服务内容适合采取市场化方式提供，用政府购买服务形式予以保障，节约人员使用670余名，最大限度地节约机构编制资源和财政支出。
政府购买服务与机构编制配置联动的必要性
从实践来看，我们充分认识到政府购买服务与机构编制配置都可以促进政府履职，联动评估调整非常有必要，主要表现在以下四个方面。
（一） 政府购买服务与机构编制均是政府履职方式。传统的国家治理模式中，尤其在科技、教育、文化、卫生等领域，设立机构、增加编制和人员直接提供公共服务是政府履职的主要手段。随着经济社会发展，政府新增职责不断扩展，需要政府提供的公共管理和服务事项涵盖内容不断增多，并且逐渐变得复杂、专业，政府购买服务作为公共服务提供的一部分，将服务外包给专业的社会组织和机构承担，也可以为公众提供高效、优质的公共服务，同样起到促进政府依法履职的效果。
（二）政府购买服务是机构编制资源合理配置的有效补充。提供公共服务作为政府的重要职能之一，占用了政府大量的机构编制资源，导致政府工作任务繁重、机构臃肿。市场化是实现资源充分合理配置、效率最大化的最有效机制，政府的力量是有限的，要用市场化思维来破解难题。政府新增公共服务事项，优先通过政府购买服务方式解决，原则上不再新增设机构或增加编制，在一定程度上解决了编制总量过度膨胀等问题，提高机构编制资源效益。
（三）政府购买服务是政府高效履职的必然要求。有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务。政府购买服务将一部分具有专业性、事务性特征的公共服务交给社会组织和公益二类事业单位承担，政府部门专心担任“决策者”和“监督者”的角色，把重心工作进一步转移到了解公众需求、规划和制定公共服务政策、确定公共服务标准上，集中精力做好规划和监管社会力量提供公共服务等工作，是实现政府高效履职的重要一步。
（四）政府购买服务是优化事业单位履职方式、培育社会组织的实践途径。作为政府购买服务的承接主体，一方面，通过引入竞争和激励机制，客观上可促进和倒逼事业单位以公众需求为导向，强化改革创新意识，激发事业单位活力，加快实施职能转变。另一方面，社会组织是国家治理的重要主体，是有为政府善治优治不可或缺的推动力量，政府为社会组织提供资金保障，可保障社会组织充分发挥贴近群众优势，参与社会治理，能够满足公众对公共服务多样化、专业化、个性化需求。
政府购买服务与机构编制配置联动之间存在的困难和问题
政府购买服务对于优化机构编制配置具有积极意义和作用，但由于政府购买服务与机构编制联动还处于初期阶段，联系互动远远不够，这种优化作用的发挥受到各种因素的影响，面临一些困难和问题。
（一）政府购买服务与机构编制联动作为一项制度创新，部分单位认识不到位。部门单位普遍存在机构编制固化思想，认为机构编制一经批复，终身所有，没有认识到机构编制可以与政府购买服务实行动态增减。比如，有的部门没有考虑公益服务事项更适合向社会力量购买还是由事业单位承担，对现有事业单位能够承担的公益服务事项仍向社会力量购买，或对已推行政府购买服务的事项，仍申请新设事业单位，容易造成一边购买服务、一边养人办事“两头占”现象。
（二） 政府购买服务范围泛化，与政府履职内容衔接不到位。政府购买服务内容是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。但是，有的单位将本应由政府部门自己完成的工作也交给第三方完成，不优先考虑现有人员编制力量，更有甚者，以政府购买服务名义大量使用编外聘用人员，造成财政供养人员的无序增长，给政府规范履职造成障碍，或是个别单位将建设工程与服务打包、货物购买、工程建设作为政府购买服务项目，把政府采购也“塞进”政府购买服务范畴。
（三）事业单位政府购买服务改革制度体系建设不够完善。财政部、中央编办在2016年底出台《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，部署了事业单位政府购买服务改革，积极推行政府向公益二类事业单位购买服务。2017年，省级印发 《山东省事业单位政府购买服务改革工作实施方案》，要求积极探索建立事业单位人员编制管理新制度，创新事业单位人员编制管理与财政经费协调约束机制。虽然取得初步进展，但由于公益二类事业单位的财政拨付形式、人员绩效分配等制度不够灵活，一定程度上对事业单位的发展造成了阻碍。目前，通过事业单位“养人办事”仍是公共服务供给的主要模式，大多数事业单位不熟悉、不适应市场化运作规则，客观上制约了政府购买服务与机构编制动态评估调整，无法实现“两条腿走路”。
（四）社会组织的发展现状还不能满足承接政府购买服务的需求。2016年财政部印发《通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，在公平竞争的原则下，鼓励社会组织参与承接政府购买服务，提升社会组织承接公共服务能力。社会组织是公共服务的主要供应渠道，是政府购买服务主要的承接主体。但是，因社会组织承接能力不成熟，促进政府购买服务与机构编制联动评估调整作用的发挥受到影响。以本市为例，市内有3500余家社会组织，但从2021年市直部门使用政府购买服务情况统计来看，仅有5家社会组织承接政府购买服务项目。分析原因，一是社会组织专业能力有限，一般由兼职人员组成，业务水平参差不齐，例如部门购买技术性等公共服务时更倾向于更成熟的大型专业公司。二是本地社会组织规模小，承接能力有限，面对部门对承接主体的要求，想承接也没能力承接。三是社会组织与政府之间缺乏沟通机制，社会组织获取政府信息途径少，有许多社会组织不知道怎样参与政府购买服务。
建立完善政府购买服务与机构编制动态评估调整联动协调机制的实现路径
（一）梳理部门、事业单位职责任务，与政府购买服务范围目录有效衔接。机构编制部门要对政府各部门、单位承担的职责进行认真梳理，属于管理性的政府职责，应当由政府直接行使，不得外包给社会组织和机构；不适合市场化方式完成的，应当由政府直接承担，不得推诿转嫁。属于服务性的政府职责，应当综合考虑效率、公平等因素，将适合采取市场化方式完成的，实施政府购买服务，充分发挥市场机制配置资源的优势；不属于政府职责的事项，既不应由政府直接承担，也不应当购买服务，避免公众养成过度依赖政府的心理，实现政府合理“瘦身”提质。深化事业单位改革期间，我们已梳理可通过政府购买服务保障的职责任务近300项，可由社会化服务方式保障的职责任务合计 428条，具体工作 2021项，通过政府购买服务等形式合计置换节省编制2000余名，探索嫁接市场化的“新兴资源”置换替代编制这一“传统资源”。
（二）研究出台机构编制与政府购买服务动态评估调整管理相关办法。前期已研究印发《政府购买服务与机构编制联动评估调整管理办法（试行）》，做好组织实施工作，进一步拓展延伸公益服务路径，探索创新优化公益服务载体，提高机构编制使用效益。按照客观公正的原则，依照法定管理权限，使用统一的评价标准，通过运用科学、合理的动态评价指标体系，定量定性分析部门（单位）机构履职和人员、编制执行、编制使用效益等情况，对部门（单位）申请的政府购买服务事项或机构编制事项进行科学评估，并相应作出政府购买服务与机构编制的动态调整。
1.对新职责任务或实际工作，首先考虑以政府购买服务的形式予以保障，不再直接举办事业单位提供或核增编制予以保障。以市科技馆为例，2021年9月，淄博市科技馆搬入新馆，按照《科学技术馆建设标准》，新馆建筑面积15000m2，展教面积8600m2，符合中型馆建筑规模，按照工作人员（人）/建筑面积（m2）1/180比例计算，工作人员应为83人。实际为市科技馆核定编制30名，其馆内展厅、剧场讲解展示、安保等事项由主管部门为其购买科技馆运营维护项目进行保障，把专业的事交给专业的人，并且与养人养编比较，节约财政资金近百万元。
2.对应由事业单位承担但实际采用政府购买服务形式保障的工作，核定事业编制时将相应的工作量剔除，仅保留适量的管理协调工作量，核定相应编制。以市社会福利院为例，计算其年度所有工作量，总工时约为21万小时，测算对应编制为140名，将陪护医疗、心理咨询、收养评估等纳入购买服务项目范畴，节约优化人员编制140名，在保障公益服务高质量供给的前提下，做到科学公正精简编制。
3.已采用举办事业单位形式保障，但更适合以政府购买服务方式实施的工作，鼓励引导部门购买服务，逐步置换出事业编制资源。比如：市委改革创新和决策咨询服务中心为市委政研室所属公益一类事业单位，改革中，仅核定相应管理协调编制，由主管部门购买北京新视野咨询有限公司等智库服务，为事业单位打造“事业单位+专家库”运行模式，按照专业化路径链接淄博市决策咨询委员会等机构，对全市经济社会发展中带有综合性、战略性、政策性的重点和难点问题进行针对性、前瞻性研究，向市委、市政府提出科学决策咨询建议。
4.对已采用举办事业单位形式保障，且履职效果较好的，不再考虑新增政府购买服务事项。比如：改革前，市医保局无独立力量对医保基金进行稽核，此次改革按照“撤多建少”原则，立足职能重塑，为市医保局优化整合设置市医药价格监测和医保基金稽核中心，承担全市医药机构及医疗保险、生育保险等医疗保障基金使用的稽核工作。因此，在审核政府购买服务事项时，不再批复市医保局医疗保障基金稽核服务项目。
（三）拓宽事业单位履职渠道，创新实施“事业单位+X”多元化管理运行模式。坚持市场化、专业化、法治化理念和平台思维、生态思维、有解思维，大力推进多种组织形式、服务载体和体制机制创新，探索构建符合新发展理念的“事业单位+”多元化管理运行模式，全面提升事业单位发展活力。改革中设计构建的“事业单位+社会化服务、企业化管理、专业化团队、集团公司、理事会、专家库、人员控制总量、集群式平台”等运行模式，其中链接社会化服务、专业化团队、专家库的模式均可通过购买服务方式运行，嫁接市场流量，将事业单位承担的适合以市场化方式提供的公共服务事项，通过政府购买服务方式交由具备条件、信誉良好的服务供应商承担，让专业的机构、专业的人做专业的事。
（四）联动提升政府购买服务与机构编制使用效益。政府购买服务与机构编制共同完成公共服务的资源配置和管理工作，节约机构编制的同时，加强财政资金使用效益。2021年，市自然资源和规划局为其所属事业单位市不动产登记中心购买不动产登记辅助服务，由淄博市齐旭资产经营有限责任公司承接，合同金额1800万元。截至2021年11月份，完成登记业务受理9万件；登记档案资料入库9万件；档案运输9万件；登记档案管理 230万件；土地出让金业务 1200件；不动产登记档案查询4.5万件；非公证继承业务60件；便民上门服务 300 件，共计工作量时间 24 万小时，可置换事业编制150名左右。根据市自然资源局机关人均应发工资约每月8000元，若增加 150名编制，将会增加财政供养人员经费每年约 2000万元（包括绩效奖等），使用政府购买服务至少节省200万元，解决部分部门既“养人办事”又“花钱办事”的问题。
（五）构建政府购买服务与机构编制联动评估调整的保障体系。一是加强职责配置科学性。机构编制部门作为政府职能的配置者，事业单位和政府购买服务都是重要的履职手段，根据梳理的可由社会化服务方式保障的职责任务，为机构编制部门与政府购买主体之间搭建信息共享平台，严格审核把关，逐项列明哪些应当买、哪些可以买、哪些自己干。二是扩大动态评估调整范围。继续完善《政府购买服务与机构编制联动评估调整管理办法（试行）》，持续加大政府购买服务与机构编制调整联动评估调整力度，鼓励公益二类事业单位、社会组织根据政府履职需求，扩展业务范围，同时将政府购买服务与用编进人计划、编外人员清理、职能运行等工作联动评估调整，让政府购买服务在系统化治理中发挥实质性作用。三是建立部门联动评估机制。建立财政、机构编制、审计等多个部门的政府购买服务联动机制，对各单位政府购买服务工作、岗位履职、资金使用及后期工作量等情况进行年度绩效评价，强化事前审核和事后评估，评估结果作为以后年度增减政府购买服务和选择承接主体的重要依据。四是建立监督检查机制。定期对部门、单位运行情况开展调查评估，了解部门、单位职能运行、业务开展情况，以及对经济社会、服务民生的发展所起的作用等，作为机构撤并、编制增减、购买服务事项审核的重要依据。探索发展由独立的第三方监督机构、社会公众和媒体监督构成的多元化外部监督机制，为规范政府购买服务行为提供有效保障。
（作者单位：中共淄博市委机构编制委员会办公室）