胡 振 谈 淼 杜 婧
〔内容提要〕党的十九大报告明确指出，要统筹使用各类编制资源，形成科学有效的管理体制。《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）明确提出了“编制就是法制”的要求，为机构编制系统法规制度有效执行指明了方向。开展法规制度执行情况评估是机构编制管理部门应该履行的法定职责，也是提高机构编制管理科学化、规范化、法治化水平的重要途径、有效办法。近年来，淮安市委编办紧抓全省机构编制法治建设先行试点的有利契机，坚持问题导向，紧盯机构编制法规制度执行情况评估难、评估结果运用难等问题，开展了积极探索，积累了一定经验。
机构编制评估工作的依据
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，加强机构编制管理评估，优化编制资源配置。《条例》强调，“用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，切实把机构编制工作纳入法治化轨道”“各级机构编制委员会办公室应当采用科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，或者委托第三方进行评估。评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据”。由此可见，开展机构编制法规制度执行情况评估工作具有明确的法规依据，搞好评估是机构编制部门的分内职责。
淮安市有关探索实践
为了全面落实党管机构编制原则，提高机构编制法规制度执行力，淮安市率先开展机构编制法规制度执行情况评估工作探索，进行了积极而有益的探索，初步形成了“定性+定量，全面+重点，正向加分+反向扣分”有机结合的综合评估体系。一是出台了一个评估办法。为推动机构编制法规制度全面深入实施，淮安市在认真学习《条例》《江苏省贯彻 〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》）等机构编制法规规定的基础上，制定出台了《淮安市机构编制法规制度执行情况评估办法》，从制度层面对全市范围机构编制法规制度执行开展提供了更为细致的方向和路径，让机构编制条线工作者有章可循，有文可依。将 《条例》贯彻落实情况纳入市委36个年度督查项目和部门年度绩效考核体系，开展动态监测，持续跟踪问效，将机构编制评估工作纳入制度化的轨道。二是制定了一组评估指标。针对县区、部门不同特点，分别制定20条评估指标，内容包括学习宣传法规制度、落实党管机构编制原则、机构编制法规制度建设、机构编制管理权限和程序执行、机构编制管理、机构编制纪律规定执行、个性化指标等多个方面，坚持效果与问题结合、定性与定量结合、整体与个别相结合，力求评估更加全面、客观、准确。此外，针对权力运行的自身特点，抓住“关键少数”和“核心要害”，对发改、财政、城建、交通等重点部门专项开展有针对性的重点调研、重点访谈，使机构编制法规制度执行情况评估工作实现效果最大化。三是建立了一套评估体系。市委、市委编委统一领导，编办、纪检监察、组织、人社、财政等部门组成联合督查组，形成监督合力。结合地区发展实际，将机构编制法规制度执行情况检查融入各项改革任务和日常管理考核，充分运用机构编制实名制管理平台的动态监督、跟踪预警功能，及时发现问题、整改问题，日常监督得到加强。规范接受监督流程和受理查处机制，构建起电话、网络、信访三位一体的“12310”举报平台，加大机构编制违规违纪查处力度，提高监督检查的公信度。
存在问题
1.政策衔接、制度细化还需进一步加强。从立法权限方面来看，受限于设区市法规政策文件制定权限，出台具有一定周期性的法规政策建设行动方案等配套性文件有难度。从政策衔接方面来看，下级部门会因上级部分政策要求尚未细化，在制定完善相关规范性文件的过程中，存在“等一等、看一看”的心态，法规制度体系建设进程有待进一步加快，相关政策口径还需加强上下联动。从试点先行方面来看，探索创新力度还有待进一步强化，如对机构编制监督检查责任追究方面，特别是对违规违纪违法问题的适用条件、查处权限、情节认定等研究不够深入，导致在试点过程中不敢轻易探索尝试或制定相关政策文件。
2.部门联动、载体建设还需进一步加强。一是协作配合机制有待强化。目前，机构编制监督检查部门协作多为组织、人事、财政等业务协作，与纪检监察、审计等部门协作配合相对较少，机构编制部门对接嵌入的抓手较少，难以形成高效、管用的协作配合机制。二是部分政策口径需要统一。编制职数核定、职数使用、违规违纪违法行为问责分属机构编制、组织、纪检监察部门负责，部门间在管理口径、政策执行标准上也存在一定差异，在线索发现、监督检查、整改问责等方面未形成细致、管用、操作性强的具体口径和操作办法。三是平台载体功能需要完善。机构编制大数据管理有待优化，功能流程需要进一步固化，部分功能相对管理要求变化滞后，特别是在编制保障能力测算、编制资源挖潜挖深等方面缺乏有效手段，数据分析、辅助决策方面存在一定不足。
3.教育宣传、队伍建设还需进一步加强。一是深度宣传引导需强化。虽然通过编印手册、报刊解读、专题培训等多种形式开展了系列宣传，但仍有少数部门单位未能完全转变思想观念，遇到问题仍倾向于要求设立机构、增加编制和领导职数，没有完全做到内部挖潜、优化结构。二是培训常态机制还需完善。目前，《条例》《实施办法》虽已纳入党委（党组）理论学习中心组学习内容和党校（行政学院）主体培训班课程。但在协调过程中，相关部门均要求出具上级相关文件要求，暂时难以形成常态化的主体班次学习培训机制。三是干部队伍建设还需加强。机构编制法规工作政策性、原则性、程序性要求较高，还需要通过业务培训、专题研讨等形式，进一步提升系统法规工作人员专业素养。
改进对策
机构编制法规制度执行情况评估工作是机构编制法治建设的重要抓手，在分析问题的基础上，要进一步突出评估工作的抓手作用，以年度督查评估为契机，抓好改进完善，推动各项机构编制改革管理工作高质量发展。
1.学习宣传重入脑入心，持续推动理念转换。一要抓牢专题学习。利用常委会、编委会等平台载体，邀请专家学者宣讲授课，集中学习机构编制法规政策，强化“编制就是法律”观念，切实提升领导干部运用机构编制政策法规的能力，扭转经济社会发展对增设机构、增加编制的预期。二要抓实专题培训。各级党委（党组）将《条例》及配套法规制度纳入理论学习中心组学习，各级党校（行政学院）、干部学院将其纳入教学培训内容，形成宣传培训抓常态、改革管理抓规范、制度体系抓配套的良好工作氛围。三要抓准专题调研。强化机构编制法规制度课题研究，市级以上机构编制部门要有计划地深入基层、深入部门，听取有关工作意见建议，发现机构编制法治建设存在的问题不足，总结提炼经验成果，着力解决共性问题、突出问题，不断提升机构编制管理科学化、规范化、制度化水平。
2.评估问效以擦亮品牌，持续完善制度体系。一要健全制度体系。梳理现有机构编制法规制度，对照中央编办、省委编办机构编制法规制度体系建设行动方案，及时谋划制度文件的立改废释工作，使机构编制系统更好地服务地方经济社会发展。二要加强上下联动。根据地方经济社会发展特点和机构编制实践需要，上级部门要指导下级进一步修订完善具体制度和办法，努力构建符合当前需要、满足长远发展、体现全覆盖全流程的新时代机构编制法规制度体系。三要打造评估品牌。一个地区的机构编制法规制度评估工作是服务经济社会中心大局的，应结合高质量跨越发展考核、“放管服”改革督查等重点督考项目，适时对县区机构编制法规制度制定情况、实施效果进行跟踪督查，持续推动机构编制问题整改。
3.联动协调促创新创优，持续强化监督检查。一要完善部门联动机制。明确机构编制、组织、人社、纪检监察、审计等部门职责，建立线索反馈、督查问责等工作机制，统一编制职数使用等方面政策要求和标准口径，推动机构编制违规违纪违法行为预防查处问责纳入巡视巡察、审计工作范畴。二要加强数据归集运用。深化机构编制组织人事财政一体化系统运用，集成组织、纪委监委、机构编制、人社、财政等部门具体业务需求，开发完善预警模块，加强多单元间数据共享与信息交换，联合做好情况通报、信息共享、整改反馈等工作。三要创新监督检查手段。将机构编制事项落实情况、机构编制实名制管理作为常态化督查的重要内容，建立完善科学有效的督查评价体系，积极组织开展专项督查，探索引用第三方评价，打造常规监督检查与“互联网+大数据”监管融合的机构编制监督检查“双线并联”新模式。
4.严肃执行保评估实效，持续强化结果运用。评估结果是否有效运用，直接关系到评估的有效性与否。一是有效收集、科学分析评估信息，将评估结果与地区发展联系结合起来，作为地方进一步改革的支撑。二是把评估结果与深化行政审批制度改革结合起来，落实放管服改革措施，持续优化地区营商环境，加快重大项目建设，提高区域综合优势和竞争实力。三是把评估结果与部门、单位的目标管理考核结合起来，与违纪问题跟踪督查结合起来、与干部管理任用结合起来，切实提高评估工作的权威性和影响力。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）