杨 勇 逯晓迪
〔内容提要〕山东省东营市广饶县以优化协同高效为着力点，深入推进镇街综合行政执法改革，出台《关于健全基层执法管理体制机制深化镇（街道）综合行政执法改革的实施意见（试行）》，探索构建上下贯通的执法管理体制、坚强有力的执法保障机制、运行高效的执法推进机制，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平。
改革背景
2018年以来，中央和省围绕完善基层管理体制、加强基层治理，陆续出台了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见〉的通知》《省委办公厅省政府办公厅关于推广经济发达镇改革试点经验深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革的实施意见》 等政策性文件，为广饶县推进改革提供了重要依据。近年来，围绕中央和省提出的改革方向，山东各地一直对镇街综合行政执法改革进行探索，但在现行法律体系框架下，探索实践比较审慎。为摸清广饶县镇街综合行政执法改革现状和县直派驻执法机构情况，有针对性地提出改革措施，县委编办会同县委改革办、县委政法委组成联合调研组，到各镇街和县综合执法局、县自然资源和规划局、县应急局、县市场监管局、市生态环境局广饶县分局等部门开展了实地调研，并对调研情况和相关问题进行了反复分析、深入研究。在此基础上，综合考虑全县基层执法工作实际和面临的具体问题，提出了深化镇街综合行政执法改革的意见，在改革措施上既体现改革的创新性，又确保改革的稳妥性，聚焦基层执法重点领域，坚持执法重心下移，推动执法力量和资源下沉，切实夯实基层社会治理基础。
主要做法
1.规范派驻模式，下沉县级执法力量。
县综合行政执法大队派驻镇街执法中队仍按原体制运行。县应急管理综合执法大队派驻镇街执法中队由按区域走读执法调整为按镇街派驻执法。县生态环境保护执法大队派驻镇街执法中队由按区域走读执法调整为按区域派驻执法。县自然资源和规划局、县市场监管局实行“队所合一”模式，派驻机构（所）分别加挂县自然资源执法大队“××”中队牌子、县市场监督管理执法大队“××”中队牌子，依法赋予派驻机构（所）相应执法权限，统筹使用队、所工作人员。县直有关派驻机构配备不少于2名具有执法资格的正式在编人员，并编制公布执法事项清单。按区域派驻的，建立执法工作联系对接制度，明确1名人员负责派驻统管镇街的执法工作联系。截至2021年底，5个部门已向派驻机构下沉执法人员69名，公布执法事项814项。
2.完善组织架构，健全镇街执法体制。
各镇街依托综合执法办公室（局）组建综合行政执法大队，下设综合执法、应急管理、生态环境、自然资源、市场监管等5个镇街执法中队。县自然资源执法大队、县市场监督管理执法大队、县综合行政执法大队、县应急管理综合执法大队、县生态环境保护执法大队等5个执法机构派驻镇街执法中队与镇街综合行政执法大队下设的对口执法中队实行集中统一执法，按照“属地管理”体制，接受镇街的统一指挥、调度和使用，执法活动以镇街管理为主，业务工作接受县直部门领导。县直派驻执法机构负责人兼任镇街执法中队长，强化镇街对县直派驻人员的统筹管理使用，提升执法效能。
3.调整管理方式，强化镇街“话语权”。
严格县直派驻机构人员管理，保持执法人员相对稳定，原则上不得抽调派驻机构执法人员回县直部门帮助工作，因临时性重大工作需要，确需抽调的，须经镇街同意。派驻机构执法人员党组织关系由县直相关部门转入镇街管理。派驻机构负责人的任免，县直相关部门在作出决定前，听取镇街意见。单独制定县直派驻机构工作人员年度考核办法，调整县直派驻机构工作人员考核方式，由县直部门考核改为由镇街和县直部门共同考核，县直派驻机构工作人员单列年度考核优秀指标，不占用县直部门优秀名额，镇街和县直部门考核权重分别占60%、40%，切实强化镇街的“话语权”。
4.制定配套政策，健全执法保障机制。
执法车辆方面，结合镇街人口规模、区域面积、执法任务量等情况，采取社会租赁等方式解决，实行统一租赁车型、统一租赁价格、统一喷涂执法标识、统一签订租赁合同等“四个统一”，保障执法活动正常开展。执法装备方面，按照行政执法基本装备配备标准要求，为镇街和县直相关派驻机构配备必要的执法装备，改善基层执法人员的执法装备。执法服装方面，对镇街自身执法人员执法服装，参照县直相关对口部门派驻机构执法服装样式，按照上级有关政策规定予以规范，维护执法的权威性和严肃性。经费方面，县直相关派驻机构日常运转经费由镇街财政承担，其工作人员乡镇补贴等有关待遇，由县直相关部门按照政策规定提供保障。
5.编制执法规程，建立工作推进机制。
县直相关执法部门牵头梳理编制派驻机构执法工作规程和工作手册，从检查、立案、审核到决定、执行等各个环节进行规范，切实解决派驻执法人员干什么、怎么干的问题，为基层执法提供了制度性、程序性、合法性保障。司法部门加强对镇街和县直相关派驻机构的执法监督，建立执法协调工作机制，及时协调解决各类执法争议和问题。镇街和县直相关派驻机构加强检查执法协作，发挥好镇街的检查巡查优势和县直派驻机构的专业执法优势，建立镇街检查巡查与县直派驻机构专业执法紧密配合机制，增强执法工作合力。加大日常联合巡查检查力度，执法活动以发现问题、督促整改为主，以行政处罚为辅，力争把违法行为消除在萌芽状态。
几点思考
当前，在推动社会治理重心下移、资源下沉的大背景下，如何理顺权限下放与力量下沉的关系、属地管理与条块管理的关系，实现权限和资源的合理配置，是镇街综合行政执法改革的关键。
1.关于执法权限下放模式和派驻执法力量下沉模式。
随着经济社会不断发展，市场经济呈现多元化、多层次的特点，相应执法也具有广泛性、专业性、复杂性及关联性等特点，许多违法行为呈现出跨行政区域、跨部门领域等特征。在县级层面推行跨领域和部门领域内综合行政执法改革的大形势下，如果将属于县级的执法权限全部或部分赋予镇街，既超出了镇街的承接能力，也增加了镇街与县直部门的工作协调难度。目前，广东、江苏、河北、福建等省已制定向镇街赋权清单，依法明确了镇街的执法主体地位，但在实施过程中各地不同程度地存在部分专业领域执法难度较大，县级部分权限下放后指导不力、协调不力等情况。相反，如果采取派驻执法力量下沉的方式推动执法重心下移，推进改革的阻力相对较小，只需解决内部权限调整、资源倾斜等问题；同时，根据深化市场监管等6个领域综合行政执法改革意见提出的“建立乡镇综合检查与县级专业执法协调配合机制”，此做法更符合基层工作实际，也符合有关政策要求。
2.关于镇街统筹派驻机构管理的范围和领域。
我国的行政体制是一种压力型的行政体制，正所谓“上面千条线，下面一根针”，镇街处在行政体制金字塔的底端，必然承担着来自上级安排的各种执法检查任务。在调研中发现，目前镇街执法检查的重点主要集中在拆违治乱、土地卫片整治、安全生产、生态环境、食品安全等领域，这些领域既是镇街执法检查的重点难点和刚需领域，也是承担属地责任的首要领域，其他领域镇街执法检查涉及不多且非刚需。如何破解镇街“权责不一致”和“小马拉大车”问题，我们提出对综合执法、自然资源、应急管理、生态环境、市场监管等5个领域的县直派驻执法机构实行“属地管理”，由镇街负责统筹辖区内5个县直派驻执法机构和镇街自身执法力量，统一指挥、统一组织、统一调度、统一使用，实行集中统一执法，既打破“看得见的管不着、管得着的看不见”的基层执法怪圈，又避免镇街职权和责任的无序扩张。
3.关于派驻机构属地管理的原则和程度。
《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》 提出“县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理”，但对管理哪些方面、管到什么程度都没有作明确要求。我们认为派驻机构属地管理原则不应被绝对化，而应在条块冲突中寻找平衡点，既要发挥出县级的专业执法和行业管理优势，又要发挥出镇街的属地管理和综合管理优势。因此，在遵循现行法律体系框架的前提下，我们本着县直执法力量“不为镇街所有、但为镇街所用”的原则，把县直执法力量派下去，把对派驻执法机构的人事考核权、经费管理权放下去，组建镇街综合行政执法大队，让镇街将县直派驻执法力量集中管起来、统一用起来，纳入镇街统一指挥协调的工作机制，切实提升基层执法效能。
（作者单位：中共东营市广饶县委机构编制委员会办公室）