孙尚国
〔内容提要〕近年来，全国各级各地逐渐重视和关注编外聘用人员管理问题，但编外聘用人员规模仍不同程度存在着无序膨胀的现象。如何严格控制编外聘用人员，既确保满足政府所需，又能做到规模适度，这是亟待研究破解的难题。本文围绕编外聘用人员规模管控问题，从编外聘用人员精准摸底统计、合理确定规模、强化制度管控等方面提出相应思考对策，研究探索“员额管理+财政预算”双轨管控体制，旨在为编外聘用人员管理提出思路探讨。
2018年，中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》 明确指出，要严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度。近年来，全国各级各地逐渐重视和关注编外聘用人员管理问题，纷纷出台相应措施办法，也取得了一定成效，但编外聘用人员规模仍不同程度存在着无序膨胀的现象。如何严格控制编外聘用人员，既确保满足政府所需，又能做到规模适度，这是亟待研究破解的难题。
精准摸清底数
摸清底数是实施规模管控的基本前提。编外聘用人员数量规模较大、种类繁多，各级对统计口径把握有偏差，极易导致漏统漏报，应精准掌握和区分，确保有效实施清理、管控。
一是进一步界定统计范围。统计调查发现，由财政支付报酬但非机关事业单位使用人员，如在村、社区使用的“扶贫专干”“社区工作者”“党建专干”等人员；待入编人员，如特岗教师、待安置的退役士官，等等，各级各单位对这类人员尺度把握不一，容易导致统计不够准确。为此，应明确以“财政支付”“机关事业单位使用”作为界定条件，符合二者其中之一，除去公益性就业、非全日制用工和购买服务的类别外，均纳入统计范围。
二是摸清人员来源和经费支出情况。编外用人历时已久，导致当前的规模绝非短期所为，应摸清其人员产生来源，确保准确把握清理和规范管理的重点。根据当前现状，可将人员来源按三种类别区分：政策性使用类，指根据国家、地方明确的相关政策规定，须安排到机关事业单位或村委会、社区工作的非在编人员，如退役士官、公安辅警等；单位工作需要使用类，指单位因任务需要自行招聘使用人员，此类人员可作为调控的对象；历史遗留类，指历史遗留问题产生的编外人员，可作为清理的重点。此外，由于各单位解决编外用工经费渠道不一，财政部门对其经费支出并未完全掌握，机构编制部门也无法统计，为此，应增设“单位编外人员年度总支出金额”“个人每月经费支出”指标，准确统计经费支出情况，以计算财政拨款占比，以及人员薪酬水平。
三是有效杜绝漏统漏报。通过数据比对方式，核验编外聘用人员信息准确性。与机关事业单位有合同关系的，可通过社保系统和实名制系统数据比对，筛选按企业标准缴纳社保的非在编人员，与实名制系统上报的编外聘用人员进行对比，查找“漏网之鱼”。劳务派遣及未和机关事业单位有合同关系的（含事实的劳动关系），可通过经费支出以及劳务公司提供的名单进行核验，确保数据的真实性。此外，劳务派遣，以及招聘、经费保障和使用管理非同一单位的编外人员，应明确“谁用谁统计”原则，防止“三不管”。
合理确定规模
抓住重点方向、采取合理手段，才能更好统筹调控。应牢牢把握“严格控制编外聘用人员”“财政供养人员只减不增”原则，根据不同系统、不同行业，能定额则明确额度，定不了额度的则从财政预算比例上进行划线，并定期动态调整，探索实行“员额管理+财政预算”的编外聘用人员新型管控体制，以财政负担情况衡量编外用人膨胀程度，严控规模并降低行政成本，确保编外聘用人员规模可收可放、满足所需。
一是确定地区编外聘用人员经费支出限额。根据全省编外聘用人员经费支出总额与当地财政收入的比例，明确全省编外聘用人员经费支出平均比例系数。综合考虑人口增长、GDP增长、财政收入增长以及市场化、城镇化等因素，建立数学测算模型，基于熵权法赋权，并结合基尼系数优化求解，明确市县编外聘用人员经费支出限额，要求各地区在限额内开展相应招聘使用工作。
二是确定实行员额管理的单位。公安、司法、法院、检察院按照现有政策标准员额执行。自筹自支单位赋予自主权，由单位自行研究确定，在当年备案聘用员额数内执行。医院、高校等单位，可根据“床位数”“师生比”等标准需求数与核定编制数的差额，在此差额的基础上，赋予医院、高校更多自主权，根据单位发展需要，明确扩额比例系数并每2年进行重新核定调整，这既保证满足单位建设发展需要，同时不会影响财政支出。
三是确定实行财政预算管控的单位。明确不同层级事业单位聘用编外聘用人员开支不得超过本单位年度预算公用经费的比例，可区分省直、地级市事业单位（不含公益二类、经费自理单位），县级机关事业单位、乡镇街道等进行明确。对于幼儿园、中小学、中职学校聘用的编外人员，应以地区统筹管控为主，统一测算用人需求，统一招聘使用和提供财政保障，这样可保障规模可控、预算合理。
强化制度管控
有效控制规模，需明确刚性的政策制度。编外用工形式多、管理不规范、招聘使用随意性大，这也一定程度上导致了编外用人规模的膨胀，需加以约束和规范。
一是明确“禁用岗位”和政府购买服务权责清单。禁止行政执法、涉密、财政、人事等岗位聘用编外人员，禁止地级市（含）以上机关单位聘用编外人员，对历史遗留类以及“禁用岗位”限时进行清理。同时，鼓励更多专业化的社会组织或企业参与购买服务，扩大政府购买服务范围，明确后勤服务、园林绿化、软件开发等领域，以及临时性、阶段性任务用人的政府购买服务清单，并指定具体部门负责政府购买服务工作。对涉及政府购买服务领域的编外聘用人员一律进行清理，实现“养事不养人”。
二是明确各级管理责任主体。成立由纪检、机构编制、人社和财政部门共同参与的工作领导小组，明确“员额管理+财政预算”管控、招聘和使用等具体制度规定。机构编制部门负责确定“额度”，并会同财政部门负责测算“预算比例”，人社部门负责规范招聘使用管理，各地各级用人单位严格按照规定的员额、预算比例，按统一的招聘程序，招聘使用编外人员。同时，依托实名制系统进行备案管理，确保整体管理上做到进出有序、有据。
三是明确不同对象管控举措。统筹编内和编外关系，区分不同系统、不同行业明确具体管控措施，如医院、高校、公安政法机关等单位，按照已明确政策规定予以管控。财政全额拨款单位从严控制规模，经费自理单位或者编外用人支出与财政拨款没有直接关系的差额补贴单位，予以更多自主权，可根据单位收入情况在灵活的额度内使用编外聘用人员，确保满足单位建设发展需要。
（作者单位：中共海南省委机构编制委员会办公室）