苏兆熙
〔内容提要〕本文对推进基层整合审批服务执法力量改革中的基层综合执法改革进行调研，通过数据分析和现场调研，从改革成效、存在问题和意见建议三个方面全面梳理总结基层综合执法改革情况，对继续深入推动基层执法改革有一定的借鉴意义。
党中央高度重视基层治理工作，2021年4月，党中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，就完善党全面领导基层治理制度、增强基层政权治理能力等作出全面部署安排。中央编委要求持续深化乡镇 （街道）改革，整合基层审批服务执法力量，推动构建常态化管理和应急管理动态衔接、简约高效、富有活力的基层治理体系。近年来，无锡市委、市政府认真贯彻中央和省部署要求，系统谋划、周密部署，扎实推进落实基层管理体制改革各项任务，以深化基层综合行政执法改革为重点和突破口，加强党的领导，不断完善体制机制，规范执法程序，加强人员能力建设，初步构建起职责清晰、协同高效、机制健全、依法规范的基层综合执法体系，有力地推动了基层治理体系和治理能力现代化建设。无锡市委编办会同相关部门成立专项工作调研组，通过问卷调查、实地走访、座谈交流等形式对全市75个镇（街道）的基层综合执法改革推进情况进行调研，对执法运行机制、执法力量配备、赋权事项行权情况、派驻机构及下沉人员管理、执法监督协调机制等方面进行全面总结，对存在的问题进行全面分析和系统梳理，为下一步深化完善基层综合执法改革奠定有力基础。
主要做法和成效
（一）整合力量资源，重塑管理体系
一是统一规范执法机构管理。镇（街道）整合区域内各类站所等执法力量，全市75个镇（街道）全部设立综合行政执法局，统一行使镇（街道）范围内的行政执法事项，以镇（街道）名义行使行政处罚权，基本实现“一支队伍管执法”。同时，着力推动派驻机构属地化管理，建立健全综合执法联动协调机制。
二是强化赋权赋能提质增效。按照权责一致、依法下放的原则，将基层管理迫切需要且能有效承接的行政处罚及与之相应的行政强制类管理权限依法赋予镇（街道），各镇（街道）平均行使185项行政处罚类事项，主要涉及城市管理、卫生健康、教育、城乡与住房建设、农业农村等部门，建立了以镇（街道）为执法主体的综合执法模式，并常态化开展赋权事项运行情况评估，建立赋权事项动态调整机制，确保赋权事项接得住、管得好、较实用。
三是全面加强应急体系建设。2022年1月，以市委编委名义印发《加强基层应急管理和消防监管相关机构编制事项的通知》，推动安委办、消委办实体化运作，推动镇（街道）“安委办”“消委办”实体化运行，进一步强化基层应急管理机构设置和领导配置，着力构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的基层应急管理和消防监管体系，相关做法受到省有关部门高度肯定。
（二）坚持一线倾斜，着力充实人员力量
一是完善编制配备标准。按照镇（街道）地域面积、人口数量、市场主体数量、年度执法案件办件量、投诉举报案件量等数据指标，科学核定各镇（街道）综合执法编制，要求配备不少于8名执法人员，并按不低于1∶3的比例配备执法辅助人员。强化镇（街道）安全生产监管执法人员、消防监管专业人员最低配置要求，每个镇（街道）配备不少于5名在编安全监管执法人员和N名专职安全管理员，不少于2名在编人员具备消防监管专业知识。
二是创设制度推动下沉。以市委组织部、市委编办等六部门名义联合印发《关于镇街改革中促进资源人员下沉增强基层活力的若干意见》，推动各类资源向基层集聚，充实基层一线力量，激发基层活力。按照“编随事走、人随编走”的原则，全市共向镇（街道）下沉编制 971 名、人员1489人，对下沉有障碍的参公身份执法人员，探索“区管街用”等模式，将工资、考核、管理等下沉镇（街道），全面落实镇（街道）党委人事任免权，全面加强基层综合执法力量。
三是专项督查确保到位。开展基层综合执法编制落实情况专项督查，重点督查各镇（街道）是否按核定的执法编制要求配齐配足执法人员，执法人员是否人岗相适等，执法编制是否另作他用等情况，每个镇（街道）现有执法人员编制平均为14名，江阴市最多，平均为25.5名；执法编外人员每个镇（街道）平均为 65.7名，新吴区最多，平均为127名。
（三）坚持依法规范，积极规范执法行为
一是建章立制定基调。在全省率先制定出台《无锡市镇 （街道） 综合行政执法规范》，从执法机构设置、执法信息化建设、执法装备建设、执法文书样式、执法队伍建设、执法培训考核、行政执法“三项制度”等五大类 25 个方面进行规范，并以市委依法治市办名义印发实施，为推进基层综合执法改革提供规范保障，其做法获得了2020年度全省司法行政系统“改革创新成果奖”。
二是细化举措强机制。各市（县）区认真贯彻落实执法规范要求，结合自身实际，细化工作举措，创新有效机制。宜兴市出台《关于建立镇（街道）综合行政执法协作配合工作机制的实施意见》，着力加强镇（街道）和业务主管部门行政执法协作配合运行机制，形成资源共享、信息互通、协作通畅的工作格局。锡山区组织各镇（街道）常态化开展案卷互评活动，从主体、事实、证据、适用法律、规范性的立案审批、现场检查等多方面评审，进一步提高综合执法水平。
（四）强化数字引领，着力提升执法能力
一是积极推进“数字化”执法。依托镇（街道）综合管理服务指挥中心，加强综合执法模块建设，基本实现了与“12345”热线、网格化管理、智慧城管等综合执法系统间的互联互通或同屏展示。惠山区长安街道自主研发便携式综合执法系统，将执法相关的法律法规等录入系统，优化执法流程，自动生成执法文书，实现了简易案件1分钟执法，一般程序案件15分钟执法，执法过程做到全公开，大大提高了执法效能。
二是全面提升人员能力素质。各市（县）区建立完善综合执法培训机制，做到无证不上岗、不培训不上岗、培训不合格不上岗，严格规范培训时长、内容、考核等标准，提升基层综合执法队伍能力水平。全面落实行政执法“三项制度”和“双随机一公开”检查制度，建立完善综合执法监管机制，加强财力、物力保障等。
存在问题
（一）上级部门监管与基层综合执法协作机制有待完善
行政处罚权限下放镇（街道）后，监督管理权和处罚权相对分离，厘清市（县）区业务主管部门、镇（街道）职能机构和综合执法机构之间的职责、建立健全协调协作配合的工作机制成为检验基层综合执法改革成效的关键。从改革现状看，部分市（县）区业务主管部门的监督管理职责尚不明晰，其与镇（街道）综合执法机构的业务指导、信息推送、移交案件线索等工作机制未能有效建立，有的甚至认为处罚权下放了，监管权也随之下放，存在一放了之现象。镇（街道）相关职能机构由于长期形成的条线管理模式，与综合执法机构横向之间的工作联系不多，常态化协作配合机制尚未形成。
（二）执法人员下沉镇（街道）管理仍存在制度障碍
改革推进以来，市级相关部门出台专门工作意见，有力推动了编制、资源、人员下沉，但鉴于制度层面尚有障碍，也客观上造成了人员下沉不如预期。主要体现在，由于市 （县）区职能部门执法人员大部分为参公事业身份，而按照中央规定镇（街道）不能设立参公事业单位，导致执法人员难以下沉。以城管执法队员为例，作为镇（街道）综合执法队伍主要力量之一，目前除江阴实现执法队员编制保留在市局，其人员、经费、管理、考核全部下沉镇街外，其他版块城管执法队员仍采用派驻形式。
（三）基层赋权执法事项有待动态调整完善
目前，行政处罚权下放需经过省政府批准，一方面部分市设权力未列入省指导目录，暂未能下放到位，比如城管领域，导致镇（街道）城管队员执法过程中既要以上级城管部门名义又要以镇（街道）名义行使相应处罚权，客观上存在“两张皮”现象。另一方面应急管理领域赋权按规定需履行重大决策程序，且省级相关部门明确表示暂不支持下放，目前全省普遍采用委托镇（街道）行使处罚权的形式，其执法行为和结果由条线部门和镇（街道）共同承担主体责任，基层仍然存在“权轻责重”现象，对于应急管理领域的简单执法事项，基层希望予以赋权的呼声较高。
（四）基层综合执法改革配套建设需加强支持保障
目前，镇（街道）综合执法局普遍按照改革要求配备了8名以上具有行政执法资格的人员，并按不低于1∶3的比例配备了执法辅助人员，有的地方按照1∶5、1∶6比例配备甚至更高，应该说基本满足了现有执法力量需求，目前存在的主要矛盾是基层现有执法人员执法能力与开展综合执法的要求不相匹配，不能简单的用人数叠加替代能力建设。此外，在数字化建设方面，基层普遍反映缺乏统一、综合、适用的综合执法信息系统，少数镇（街道）如惠山长安街道结合实际作了有益探索，但与部分条线部门专业执法系统的数据接口尚未有效打通，建立统一规划、上下贯通的综合执法信息系统迫在眉睫。
相关意见和建议
（一）进一步完善基层综合执法管理体制
一是明确镇（街道）综合行政执法局的行业主管部门，牵头负责研究出台基层综合行政执法改革实施方案，加快构建上下贯通、职责明确的镇（街道）综合执法工作体系。
二是推动市（县）区职能部门设在镇（街道）的住建、城管、交通等机构全部实行属地管理，同步强化镇（街道） 对继续实行派驻体制执法队伍的统筹协调指挥权，相关执法职能纳入镇（街道）综合执法局统一协调指挥。各市（县） 区落实镇（街道）对派驻机构和人员的考核权重不低于50%、派驻机构干部任职任免、评优评先需征得镇 （街道）党（工） 委意见建议等政策举措，切实加大镇（街道）话语权。
三是建立“镇街吹哨、部门报到”工作机制，作为基层综合执法制度机制的有力补充，切实推进条块执法协调联动，有效提升基层治理效能。
（二）进一步强化执法监管联动机制
一是进一步理顺市（县）区业务主管部门与镇（街道） 的层级关系，厘清职责边界，加强执法协作，健全工作制度。通过完善“三定”规定、强化考核督导等方式，明确主管部门对镇（街道）综合执法机构的业务培训、监督指导和行业监管等职责，切实加大对赋权事项的技术保障和资源人员支持力度。
二是积极推动镇（街道）建立完善综合执法机构与相关职能机构信息推送机制，加强业务沟通和常态化协作配合，形成资源共享、信息互通、协调联动的基层综合执法工作格局。
（三）进一步调整优化执法赋权事项
一是坚持问题导向、需求导向和目标导向相结合，结合赋权事项运行情况及镇（街道）承接实际，进一步梳理基层面广量大、迫切需要且能有效承接的事项，提升赋权的有效性和针对性。
二是区分市（县）区、镇（街道）不同类型情况，在省级赋权目录基础上，研究制定市级赋权指导目录，完善动态调整机制，按照法定程序推动赋权执法事项动态调整。
三是积极推动城市管理市设权力和应急管理执法权限分级分类赋予镇（街道），切实解决基层赋权领域存在的突出矛盾和问题。
（四）进一步加强执法配套支持保障
一是加强对基层综合执法人员的业务培训，不断提升基层执法人员适应综合执法的能力水平，逐步引导推动基层执法人员的执法能力从单一型向综合型转变，做到“通才+专才”相结合。
二是加强对基层综合执法的规范管理和监督体系建设，推动镇（街道）严格落实“双随机一公开”等监督方式，加大对基层综合执法规范履职的考核考评力度。
三是加强基层综合执法数字化平台建设，推动实战管用的执法办案数字化系统在镇（街道）层面复制推广，实行市级统建、分级使用，减少开发成本。同时，依托市和市（县） 区市域社会治理现代化指挥中心，打通条线部门原有专业执法信息系统，打造上下贯通的综合执法智慧指挥体系。
（作者单位：中共无锡市委机构编制委员会办公室）