李贵平
〔内容提要〕改革开放以来，中国经济在出口导向下依附性嵌入发达国家主导的全球价值链，迅速发展成为“世界工厂”。这一时期，我国通过引进产品检测、认证认可等国际标准，迅速融入全球化，实现了与世界经济发展的快速接轨，经历了“劳动密集型 —要素推动型 — 创新驱动型”发展动能的转换。创新驱动是我国从发展中国家向中等发达国家过渡的必由之路，强化检验检测能力建设，推动检验检测机构向公共技术创新机构转型，对提高云南产品质量、增强产业竞争力和推动以创新链为核心的产业链重构具有重要的现实意义。本文采用文献整理、政府数据整合、统计调研等方式，采集云南省市县乡四级检验检测机构布局数据，研究分析检验检测机构存在的小弱散和体制机制滞后于发展要求、检验检测服务产业发展功能发挥不足等问题，提出服务云南高质量发展的检验检测机构改革路径：深化检验检测机构跨部门跨层级协同整合改革，推动检验检测机构向公共技术创新机构转型发展，为中小企业技术研发和推动云南从“要素驱动”向“创新驱动”转型发展提供公共技术创新平台。
前言
习近平总书记指出，必须加快形成高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效体系、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。当前，科技投入强度已成为国家或地区科技发展水平的重要指标。从国内来看，云南创新驱动总体上落后于全国水平。2020年，全国研究与试验发展（R&D）经费支出24426亿元，比上年增长10.3%，与国内生产总值之比为2.4%。2020年，云南省研究与试验发展（R&D）经费支出 245.99亿元，与地区生产总值之比为1.00%。云南R&D经费占地区生产总值的比例比全国低1.40个百分点，还不到全国R&D经费占地区生产总值比例的一半，差距较为明显。
“十四五”时期是云南科技创新和产业变革升级的重要战略机遇期。找准目标定位、找准转型发展方向、找准主导产业并培育主导产业，决定了云南“十四五”乃至未来很长一段时期的发展成效。检验检测贯穿于现代产业发展的原料培育、产品研发、生产加工、流通配送、消费保障等各个环节，承担着提高产品质量、保障产品安全、推动技术创新功能作用，对高质量发展具有五个方面的重要作用：第一，检验检测是创新驱动的技术指标来源；第二，检验检测是产业升级的技术基础；第三，检验检测是服务企业的科研平台；第四，检验检测是提升产品竞争力的技术动力；第五，检验检测是行政执法的要素保障。必须把检验检测机构改革作为云南创新驱动发展、赶超发展、产业升级发展的重大战略，推动检验检测机构向服务主导产业发展、增强产业竞争力的科研机构转型，着力打造布局合理、分工明确、系统集成的政府主导技术创新公共服务平台，推动大众创业、万众创新，凝聚起创新驱动发展新动能。
把检验检测机构打造为创新驱动公共技术平台的逻辑基础
（一）检验检测的由来及功能作用
1978年，我国重新加入国际标准化组织之后，相继引进国际公认的认证、认可领域的标准管理制度。在我国“入世”议定书中，我国政府作出了统一建立产品认证制度的承诺，涉及认证认可检验检测的条款多达23项。2001年8月，我国组建国家质检总局，并成立国家认监委，建立了统一的认证认可管理体系。“截止2020年末全国共有国家质检中心852家，共有产品质量、体系和服务认证机构 724 个，全年制定、修订国家标准2252项，其中新制定1584项，全年制造业产品质量合格率为93.39%。”
改革开放以来，为适应经济全球化和区域经济一体化发展，我国同步建立了国家、省、市、县、乡五级检验检测职能体系，推动了产品质量提升和标准统一。在我国成为第一制造业大国和第一出口大国的进程中，检验检测发挥了推动地方标准上升到国家标准、推动国家标准接轨国际标准、推动中国制造走向全球的重大作用。当前和未来很长一段时期内，以检验检测为核心的认证认可将继续发挥我国深度融入全球化、参与世界经济竞争的积极作用。
（二）最好的科研设备只能发挥技术验证功能
从中央到地方检验检测机构投入了大量资金，购置了大量设备，从设备的先进性来看，大约70%的省级检验检测机构专业设备与同类别大中型企业的科研设备雷同，大约80%的市县检验检测机构专业设备与同类别的市县中小企业科研设备雷同，大约90%的乡镇农产品、食品速检设备与乡村农产品、食品加工企业的速检设备雷同。总体上省、市、县、乡检验检测设备均好于各地同类型企业的设备。由于检验检测机构只承担检测验证职能，不承担科研任务，导致政府主导的最大的技术体系和科研设备只能发挥要素保障的功能作用。
（三）最庞大的技术队伍只能发挥技术认定功能
从中央到地方检验检测机构建立了高、中、低人才搭配的技术人员体系。检验检测机构技术人员很多都是产品质量认定、检测和指标测定的技术专家，政府主导的检验检测机构技术人员的技术等级普遍高于同类型大中型企业的技术人员。企业和检验检测机构协同中，很多同类型大中型企业都将技术人员委派到各级政府设置的检验检测机构学习技术设备使用、技术标准把控、技术水平提升等方面的专业技能，并成为技术创新的主力军。由于检验检测机构技术验证的单一功能定位，缺乏技术研发的职能和政策机制，导致省、市、县、乡强大的科研技术力量只能发挥技术认定的功能作用。
（四）最健全的技术体系只能发挥标准认定功能
从中央到地方的检验检测机构系统布局，使检验检测机构成为最大最强布局最广泛的技术体系。检验检测以“条”为主的行政分割布局，缺乏跨区域、跨层级、跨系统的资源综合利用、设备人员共享、信息互通、技术共享等制度安排，只承担行业标准认定的基本作用，未能发挥服务主导产业发展的综合效应。
（五）检验检测机构基于企业技术认定的服务
跨度只能发挥单一技术职能在服务地方主导产业技术指标稳定性和产品标准上，检验检测机构是“超企业”的产业技术服务综合体。检验检测机构拥有相对完备的技术数据、技术指标、技术方案，由于缺乏科研机构的科研任务和科技转化机制，未能发挥产业升级指标测定、产业发展技术标准统一、产业发展技术体系建设等提升地方主导产业核心竞争力的功能作用。
云南省检验检测机构基本现状
检验检测是标准实施的技术基础，是国际公认的标准统一和技术统一机制。为推动标准实施、技术转化、技术推广，云南与全国一道从体制上搭建了技术标准统一平台，建立了省、市、县、乡四级检验检测机构，省级部门下设检验检测机构 20 多家、市级布局 10－15 家、县级布局7－8家、乡镇布局农产品速检和食品速检机构。
（一）机构设置
1.省级机构设置。省级检验检测机构有省市场监管局下设的计量测试技术研究院、特种设备安全检测研究院、产品质量监督检验研究院等机构；有省农业农村厅下设的农药检定所、质保质检站等机构；有省住建厅下属的建筑技术发展中心等机构；有省粮食和物资储备局下设的粮油科学研究院。此外，还有部门下属和政府直属的农科院、林科院等机构。
2.市级机构设置。云南全省市级设有质量技术监督综合检测中心、农产品质量检测中心、食品药品检验所、建设工程质量检测中心、粮油化验室、畜产品安全检测中心等10－15个检验检测机构。按经费形式划分，有全额拨款事业机构、自收自支事业机构；按机构级别划分，有正处级机构、副处级机构，也有正科级机构。
3.县级机构设置。全省县级均设有农产品检测中心、食品药品检测中心、建筑工程检测中心、粮油化验室等机构，多的县区检测机构达 7 至 8个，少的县区也有4至5个。
4.乡镇机构设置。全省所有乡镇农业农村服务中心、市场监管所均明确了农产品、食品药品快速检测职能，配置了相应人员和设备。
（二）机构性质和收入构成
1.省级层面。省级检验检测机构多为财政全额保障的公益二类事业单位，硬件投入、人员工资以财政保障为主，业务以市场化检验检测服务为主、公益性强制检测为辅。除财政保障外，还有市场化服务收入，在职人员除基本工资外还有一部分奖励性绩效。
2.市级层面。市级有农产品检测中心、食品药品检验所、粮油检测中心等公益一类事业机构，有以公益性强检和市场化检测服务并存的质量技术监督综合检测中心等全额拨款的公益二类事业机构，有纯市场化服务自收自支的建设工程检测中心等公益二类事业机构。由于供养渠道不同和机构类别不同，呈现出类别不同收益不同、体制不同收益不同、机制不同绩效不同的特征。
3.县乡层面。县乡检验检测机构以公益性服务为主，机构类别总体上以公益一类事业单位为主，设备购置、人员工资均由财政保障，多数机构未开展市场化检验检测服务。总体呈现出保障不足、体制僵化、业务单一、机制不活的特征。
（三）人员构成
1.省级层面。省级机构有在职在编人员为主、市场化聘用人员为辅的机构，有在职在编人员和市场化聘用人员约各占一半的机构。多的人员达到数百人，少的人员也有几十人。总体呈现出机制活、业务量大的人员多、收入高，机制不活、业务量小的机构人员少、收入低的特征。
2. 市级层面。市级机构人员多的30－50人，人员少的十几人。机制较活的全额拨款公益二类事业单位总体业务量大、收益较高，人员相对较多；纯公共服务的公益一类机构以在职在编事业人员为主、少量社会化聘用一部分人员，以事业人员工资为基准，呈现出机制不活、市场化收益少、人员收入低的特征。
3.县乡层面。县乡机构多以部门所属机构为主，多为公益一类事业机构，多数机构未开展市场化检测服务，以事业人员工资为基准，总体呈现出体制僵化、机制不活、收入不高的特征。
云南检验检测机构运行中存在的主要问题
随着经济全球化和区域经济一体化的发展，人民群众生活水平期望值提高，产品市场竞争越来越激烈，检验检测机构小弱散的布局模式，呈现出政策碎片、平台碎片、投入碎片、人才碎片、技术碎片的特征，服务和保障农产品、食品安全等民生短板突出，服务重点产业发展创新动力不足。
（一）机构行业分离，重复建设突出
检验检测机构大多为政府和行业主管部门直属机构，呈现出行业分离、条块分割、各自为政和小、弱、散、乱的特征；检验检测机构基础设施、设备购置多头建设、重复建设现象突出。不同机构承担的食品检测、药品检测、农产品检测、粮油检测等设备大量雷同且分布在不同部门，造成设备重复投资、大量闲置。
（二）体制机制僵化，激励机制缺失
受事业单位人事制度、管理体制、薪酬结构等因素制约，缺乏竞争机制与自我发展机制，检验检测机构在资金投入、项目拓展、人才引进、内部分配等方面都受制于政府或主管部门，人员主动性、积极性、创造性难以发挥，机构活力不足。
（三）检测资质低项目少，服务产业发展能力弱
检验检测机构功能不全，新材料、新能源、电子信息、节能环保等新兴产业检验检测功能缺失，检测项目、检测类别与检测能力无法满足经济社会发展特别是产业发展的需要。以农产品检测为例，世界各地对农产品标准要求不一，欧盟要求达到200项以上，北上广等地上架销售农产品检测标准也要达到50项以上，但目前县乡检验检测机构多以定性检测为主，定量分析总体上还停留在40项左右的水平，导致检测结果市场认可度低，制约了现代农业转型发展。
（四）产品送检难效率低，市场化检测成本高
服务中小企业为主的县级检验检测机构多数只能进行简单的有毒无毒和农残、主要重金属超标的定性检测，且须达到相应的含量才能检测出来。县级检测机构资质低、可检测项目少，需逐级送市、省甚至省外检测，来回跑增加成本的同时，检测结果获取较慢，制约了地方主导产业发展和产品“走出去”战略的实施。
（五）专业技术人员缺失，素质普遍偏低
直接从事检验检测的技术人员约占机构总人数的1/3，在直接从事检测的人员中：高级职称省级约占30%、市级约占20%、县级约占10%、乡镇约占 50% （乡镇事业人员高级职称不受职数限制）。市级以下检验检测机构由于培训不足，技术弱化，人员能力素质与服务产业发展的检验检测机构转型升级不相适应。
（六）投入不足，检验检测机构实力弱
检验检测是设备支撑、试剂支撑、技术支撑的“烧钱”行业，资质申报、设备购买、实验室建设、制剂使用等成本较高，提升人员技术水平的培训费用较高。投入不足导致市、县两级检验检测机构资质提升难、技术提升难，造成检验检测机构服务产业升级、服务企业技术升级的功能缺失。
（七）民生保障服务缺失，计量管理不规范
行政主管部门以“条”为主下达抽检任务，部门间统筹抽检协同不足、信息共享机制缺失，造成重复抽检和抽检“真空”并存。同时，由于投入不足，抽检品种覆盖率不高，造成一些机构抽检数量少而浪费试剂。水、电、气表计量检测方面，以企业取得相应检测资质自检为主，社会公信度低，计量惠民、计量公平、计量准确职能发挥不好。
（八）检测监管协同机制缺失，信息“富矿”开发不够
政府主办的检验检测机构和部门监管协同不足、信息共享机制缺失，检验检测结果运用于监管不足，再抽检制度缺失，导致检验检测市场混乱，一些领域市场化检验检测机构过多过滥，存在低成本的“纸质检测、文字检测”，导致建设工程安全、产品安全隐患大。检测信息公开不足，消费者知情权、监督权、选择权无法得到有效保障，检测数据未能发挥产业培育、产品改进等功能作用，成为沉睡的数字“富矿”。
推动检验检测机构向创新驱动公共服务平台转型的路径
纵观世界经济发展，科技已日益成为经济发展的主要驱动力。中小企业居多的发展现状，决定了云南创新驱动转型必须从政府层面打造公共技术创新服务平台。各级政府主办的检验检测机构、人员、技术、设备等技术研究基础，决定了检验检测机构向公共科研机构转型发展的必然要求。必须遵循党的十九届五中全会提出的“高质量发展”战略布局，按照“省做大、市做强、县做精、乡做优”的思路，把省、市、县、乡不同部门所属的检验检测机构进行行政剥离、职能整合、系统改革，形成“省级以尖端产业技术研发为主、市级以技术研发和服务主导产业为主、县级以基本保障和服务特色产业为主、乡镇以农产品食品安全速检为主”的省市县乡一体化检验检测体系和公共试验平台，建立创新和创业深度融合、企业和科研机构深度融合、产业和科研机构深度融合的政策体系，推进以创新链为核心的产业链重构，为市场提供“产品安全”保障、为消费者提供“放心消费”保障、为中小企业提供“技术研发”保障，进而推进云南由“要素驱动”向“创新驱动”发展转型升级。
（一）创新思路，推动检验检测机构向产业技术研发机构转型
以服务“高质量发展”为主线，突出制度创新和政策创新，补齐农产品、食品安全等公共检测服务短板，强化服务重点产业技术研发功能，为云南“十四五”和未来一段时期高质量发展提供创新驱动公共技术服务平台。
1.推动检验检测机构向技术研发服务机构转型。按照公益性科研机构的定位，建立经费以财政保障为主、以检测业务收入为辅的运行机制，把检验检测机构建设为推动一二三产业向高端化发展的公益性科研机构，推动实体经济与检验检测深度融合，提升产业链、供应链的完整性和竞争力，促进产业基础高端化、产业链现代化。
2.赋予检验检测机构服务高质量发展技术保障职能。“要依托产业发展基础和比较优势，加快创建一批高端企业聚集、产业链条健全、服务功能完善的专业产业集群和发展平台，促进产业集聚化、链条式发展。”要把检验检测机构整合改革作为产业转型升级和高质量发展的重大举措，全方位提供重点产业发展的原料选取、产品研发、市场配送等检验检测服务，推动产业从原料型、初加工型向深加工型、产品研发型高质量转型发展。
3.强化检验检测机构保障食品安全农产品安全职能。立足农产品、食品检测覆盖率低的现状，坚持以人民为中心的思想，深化系统改革，加大投入，推动农产品食品检测向乡村延伸，从源头上强化对农产品食品的检测和监管，确保农产品食品安全。
4.强化检验检测机构助推中小企业转型发展职能。建立共建共享机制，以开放实验室、合作实验室理念，引入社会资金，做强政府主导的检验检测机构，为中小企业产品研发、产品质量管理提供保障，降低中小企业产品研发成本，为中小企业提供原料检测、加工、配送等全流程检验检测服务，提高中小企业产品质量，增强中小企业市场竞争力。
5.强化检验检测机构推动“数字云南”发展职责。立足云南中小企业以农产品加工型居多的实际，把检验检测机构整合改革作为农业产业数字化、智能化转型升级的重要改革。“推动农业发展由‘品种推广’向‘市场开发’转型、‘产量导向’向‘产出导向’转型、‘管理生产’向‘服务市场’转型”。把重点产业做成市场认可度高、竞争力强的优势产业，实现产业的数字化转型升级。
（二）系统谋划，推进省市县乡检验检测机构一体化布局
高质量发展的核心是创新驱动发展，是提升核心竞争力。通过优化省市县乡四级检验检测机构资源配置，解决好人员分散、设备分散、投入分散问题，推动检验检测和重点实验室一体布局，搭建“产业—企业—研发机构”体系。
1.省级层面以尖端产业技术研发为核心、以全省主导产业技术研发为重点布局检验检测机构。整合省级各部门所属的检验检测机构，综合设立检验检测研究机构，加挂“云南省重点产业技术研究院”牌子，下设若干个重点产业研究中心，优化资源配置，推动检验检测机构向产业研究机构转型，以政策主动权把握创新主动权，以创新主动权把握发展主动权。
2.市级层面以技术研发为核心、以服务主导产业为重点布局检验检测机构。整合市级部门下设的检验检测机构，成立综合型检验检测机构，下设若干个与重点产业深度融合的“XX 产业实验室”，推动强强联合、职能融合、产学研融合。
3.县级层面以民生保障为核心、服务特色产业为重点布局检验检测机构。整合县级部门所属检验检测职能，成立综合检验检测机构，将一些市级承担的检测项目下放县级，实现资质共享、技术共享、任务共担，为中小企业提供检验检测、产品研发、质量提升等服务，推动重点产业数字化转型发展。
4.乡镇层面以保障农产品、食品安全为核心，完善检验检测速检功能。整合乡镇农产品、食品速检人才、设备资源，完善乡镇农产品、食品速测职能体系，实现农产品、食品检测全覆盖，从源头上保障农产品、食品入市安全，保障“舌尖上的安全”。
（三） 强化投入，推动技术装备升级和公共服务升级
1.强化硬件投入。建立健全以政府投入为主、社会化多渠道投入为辅的投融建管营运行机制，把打造高水平检验检测实验室作为“十四五”重大基础设施建设项目规划布局，强化投入，升级检验检测能力。
2.强化科研投入。引入产业基金模式，按照产业贡献财政收入的一定比例拨付给检验检测机构用于技术研发等支出，解决科研投入不足问题。深化市场化整合改革，将检验检测收益纳入机构日常运转，增强检验检测机构自我发展动能。
3.强化重点产业实验室建设。把政府科技创新资金集中投入到提高重点产业创新能力上，围绕特色优势产业布局重点学科和重点实验室，省级集中打造一批国家级重点实验室、市级集中打造一批省级重点实验室、县级集中打造一批重点产业实验室。健全完善产业实验室体系，实现产业选择的数字化、产业培育的科学化、产业发展的规模化。
4.补齐公共服务短板。强化检验检测机构服务农产品检测、食品安全检测、安全生产检测等公共服务职能，筑牢食品安全、农产品安全屏障，补齐民生服务短板。强化计量惠民，健全完善水、电、气表计量检测再抽检制度，增强社会公信力。
5.推动检验检测和市场监管协同，规范检验检测市场行为。健全完善行政主管部门和检验检测机构协同配合机制，规范检验检测市场行为，严厉查处超范围检测、出具虚假检测报告等违法行为。建立检验检测大数据管理体系，推动检验检测机构与监管机构信息共享，推动数据资源深度开发利用。
（四）创新突破，强化服务重点产业发展能力建设
1.在提高检验检测资质上率先突破。推动市、县检验检测机构从简单的农产品检测、原料检测等定性检测向实验室定量分析检测转型，提升重点产业重点产品全链条检测能力。强化人员培养培训，整合人员技术力量，推动设备升级，提高检验检测机构资质和实力，做到“农产品和加工型产品检测不出县、常规产品研发和质量检测不出市”。
2.在增强产业服务能力上率先突破。着眼于服务重点产业和中小企业发展，把检验检测服务更多地向高技术、生产型、科技型行业转移，推动检验检测与地方重点产业发展深度融合，为企业提供产品研发检验检测服务，增强创新能力，延长产业链。
3.在服务现代农业转型发展上率先突破。按照“一县一业”重点产业布局，为农产品加工企业提供信息、技术、研发服务，搭建“生产—研发—流通—消费”全流程检验检测服务平台，推动农产品质量管理向全流程、数字化、可追溯转型。
4.在服务中小企业发展上率先突破。建立完善检验检测机构服务企业发展的技术研发、创新驱动、技术转化、在线产品服务平台。降低中小企业落地的实验室建设、检验检测人员聘用、技术研发、产品更新成本，构建中小企业发展的数字化产业链和生态链，形成“产品升级—市场升级—产业升级”的良性循环，增强中小企业市场竞争力。
（五）强化协同，搭建产学研一体化发展平台
1.完善战略合作机制。推动政府主导的检验检测机构与第三方检验检测机构的技术、资质、人员培训等战略合作。建立重点产业、重点产品检测资质、技术服务协作机制，推动重点产业由“以量取胜”向“以质取胜”转变、服务企业由“提高产量”向“提高产出”转型。
2.搭建产学研一体化发展平台。推动检验检测机构、高校、科研机构技术研发与重点产业发展深度融合，鼓励检验检测机构、高校、企业共建开放实验室，建设没有围墙的“产业研究院”。围绕重点产业布局，积极引入院士工作站和专家工作站，促进产业链供应链融合，推动重点企业初级产品加工向产品深加工和最终产品生产转型。
3.搭建检验检测机构与高校合作平台。围绕重点产业打造高校重点学科，加快产教融合学科建设，推动高校学科面面俱到、低水平重复建设向突出重点优势学科、集中优势投入、与产业发展高度匹配转型。建立检测机构、重点实验室与布局在各地高校的相关实验室、专职实验教师、专业学生一体培养、一体使用、一体研究平台，实现更大范围资源整合利用。
（六）完善机制，激发改革发展活力
1.健全人才培养机制。落实“关键在人”理念，深化科研人才发展体制机制改革，扩大检验检测机构科研自主权，造就一批科技领域领军人才和创新团队，建立检验检测高技术人才引进培养使用制度，构建全链条人才培养体系。
2.完善绩效考核激励机制。建立健全激励机制，鼓励检验检测机构在完成强制抽检任务的同时，积极开展市场化检测收费服务，通过定指标、定任务、精细化考核，实现内部绩效考核“二次分配”，形成竞争激励机制，推动检验检测机构“定量工资”向“定量和绩效工资结合”发放转变。
3.建立科研成果奖励机制。完善科研成果、知识产权利益分享机制，激励检验检测机构人员开展科研项目申报、专利申请、论文发表、成果转化等科学研究，把检验检测机构打造为重点科技攻关机构，提升服务产业发展科研能力。
4.建立推动高质量发展政绩考核机制。强化行政主管部门和检验检测机构服务高质量发展政绩考核，形成服务高质量发展的履职担责、破解难题、合力攻坚的强大动力。
结语
检验检测作为现代经济发展标准认定的基本要素，在推进认证认可国际化、产品全球化过程中发挥着越来越重要的作用。必须立足于补齐农产品、食品安全等公共服务短板，立足于推动资源整合、职能转型，加快检验检测机构改革，打造“系统集成、条块结合、上下联动”的检验检测创新驱动技术服务体系，推动检验检测与地方主导产业深度融合，以检验检测机构治理推动发展质量提高、民生服务提质、产业发展提速，以检验检测能力提升培植新业态、增强产业发展新动能、构建经济社会新发展格局。
（作者单位：云南省楚雄州检验检测认证院）