高春平
〔内容提要〕结合对开展机构编制管理评估工作的必要性进行科学分析，研判其主要功能为相关研究及工作实践夯实理论基础。通过对部分省市机构编制管理评估工作研究探讨，梳理总结其代表性、特色化的实践经验。结合对地方政府在具体机构编制管理工作中所遇难点、瓶颈的分析，从科学制定指标体系、获取可靠评估信息、科学设定计算方法等层面提出对策思考，以有效指导相关工作实践。
开展机构编制管理评估，就是通过科学有效的方法手段，采取党委政府部门实地验收和量化打分的形式，检验机构编制执行情况、机构编制使用效益，从而有效提高机构履职尽责能力和编制资源使用效益，不断提升机构编制管理科学化、规范化、精细化水平。
开展机构编制管理评估的必要性分析
机构编制管理评估是对机构编制资源履行职能、完成任务、服务社会、发展状况、实绩和效果进行的综合评价，是在新形势下加强机构编制监督管理工作的重要措施，亦是行政管理的重要补充，推进机构编制管理评估体系建设势在必行。
（一）促进机构编制管理工作科学发展的迫切需要
1.提升机构编制工作重要性认识的需要。
目前，一些部门（单位）对加强新形势下机构编制管理的重要意义认识还不足，对“三定”规定的重视程度不够，还未能站在全局的角度看待机构编制问题，未能自觉地在转变职能、提高队伍素质、提高工作效率上下功夫，有的片面强调本部门（单位）的困难和重要性，有的是摆出上级领导、上级机关的要求，以达到增设机构、增人增编、增职数、提升机构规格的目的。2021年中央编办出台《机构编制管理评估办法（试行）》后，一些地方编制部门还未全面贯穿落实，对新设机构、新增编制或情况复杂的申请事项仍按传统模式审批机构、核增编制，并未组织相应机构编制申请事项评估，审批机构、核增编制不科学不规范，机构编制法治意识还需进一步提升。
2.全面掌握机构编制执行情况的需要。
一些地方机构编制部门习惯重审批轻监督，“三定”完成后，对机构履职尽责、人员编制实际配备、机构编制管理规范等情况缺少日常跟踪及监督检查。如某县党政机构改革方案中将林业局和农业农村局合并，但改革后其仅是名义上的合并，实际工作中两单位仍长期独立运行，存在改革重点事项未落实的问题。机构编制部门应全面掌握改革后各机构实际运转情况，不断完善机构设置、职能配置、履职能力，使之与机构改革总的目标任务相适应。
3.实行机构编制动态管理的需要。
工作实践中，一方面因承担临时性工作、阶段性任务，各部门（单位）要求新增机构和编制，另一方面对于职能减少或者临时性、阶段性任务已经完成的部门（单位），没有主动提出核减机构和编制，导致僵尸机构长期运行。针对上述问题，迫切需要加强机构编制管理，建立机构编制评估机制，实行动态管理。要适应新形势、新要求，力求科学合理、权责一致，审慎设置机构、配置职能，不断提高机构编制使用效益。
（二）改进监督检查工作的现实需要
机构编制管理评估，是在挖掘部门瘦身潜在可能性的同时，引导部门健身，促进挖潜增效、优化结构，把编制资源用到最重要、最亟需、最关键的职责上，向发展最需要的领域调整、向基层最繁忙的一线倾斜，促进编制使用效益最大化的重要实践。结合近几年来机构编制工作的新要求新目标，尤其对新组建、调整的部门，应依据新“三定”规定，重点评估新增（调整）职责是否落实到位，需加强的职责是否切实强化，已取消或调整的职责是否完全落实，主体、牵头、配合类职责是否履行到位，履职效率效能如何，机构运行是否顺畅，编制配备是否合规合理等情况，尽快推进机构编制管理评估机制对科学组织机构编制管理发挥积极作用。
1.准确掌握机构编制情况的需要。
在机构编制管理上，虽然建立了台帐管理制度，但资料统计、机构编制、新进人员控制等情况的反映还不够及时。对于应该设立哪些机构，整合撤并哪些单位，怎样优化人员编制结构等事项，研究较少。建立和实行机构编制管理评估制度，结合调查研究，能够及时掌握上述问题的一手资料，并能提出机构编制管理的合理意见，从而为科学决策提供准确依据。
2.有效促进政府职能转变的需要。
历次机构改革“三定”规定出台后，个别部门间仍存在职能交叉或不明确的问题，有利益的超越职权，有责任的扯皮不管等现象仍然存在。建立机构编制管理评估制度，将各单位履行职能的情况纳入评估的内容，可以及时发现履职错位、缺位、漏位现象，促进完善机构设置、优化职能配置，确保优化协同高效原则落实到位。
3.实现机构编制高质量控制的需要。
有的单位为了达到增设机构、机构升格、增加领导职数和编制目的，纷纷找领导签字和打招呼，多次到机构编制部门呈述理由；有的部门有意无意地绕过机构编制部门，把要解决的机构编制问题直接向政府常务会议和党委常委会议汇报，然后拿着会议纪要再作理由呈述；有的部门还以督查的形式要求解决机构编制问题等等。通过上述方式增加机构编制和人员数量，相对于社会各项事业的发展有其合理之处，但不适当的情况也不是绝对没有。要有效合理地控制机构编制，建立和实行机构编制管理评估制度，有针对性地采取一定的措施，各级各部门就会更加重视机构编制工作，有效控制机构编制膨胀。
（三）适应新形势、新机制的需要
机构编制部门担负着谋划党和国家机构职能体系建设、设置党和国家机构、规范各部门在经济社会发展方面的事权划分等工作，这些职责都是加强党的执政能力建设、巩固国家政权的重要基础性工作。配置好机构编制资源，发挥好机构编制资源的使用效益，是机构编制部门的重要使命。机构编制管理评估制度是按照一定的标准、方法、程序，对机关、事业单位机构编制管理的效果、效益和公众回应进行论证、评价的制度，是机构编制部门的一项重要职责。2019年印发的《中国共产党机构编制工作条例》对组织机构编制管理评估作出了明确要求，其中，第二十四条规定，“各级机构编制委员会办公室应当采取科学方法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估，或者委托第三方进行评估。评估结果作为改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。”2020 年印发的《机构编制监督检查工作办法》中，第六章机构编制执行情况和使用效益对机构编制管理评估工作进行了具体部署，系统叙述了评估的主体、评估的内容、评估的方法和评估的结果运用。为了加强和规范机构编制管理评估工作，2021年中央编委印发了《机构编制管理评估办法（试行）》，为各级机构编制委员会办公室组织开展机构编制管理评估提供了遵循。科学、客观、准确的评估是衡量机构编制效果，改进和完善机构编制管理工作的一项重要手段。机构编制管理评估作为政府绩效评估的一部分，是对机构编制管理有关法律法规和规定的执行落实情况进行评估，对推进行政体制改革、提高机构编制管理水平具有重要而积极的作用。作为促进机构编制监督检查工作规范发展、推进机构编制管理科学化、规范化、精细化发展的一种新机制，寓监管和服务于一体，正是适应新形势机构编制创新管理的重要举措，需要大力推进。
组织机构编制管理评估工作的实践探索
《机构编制管理评估办法（试行）》施行后，全国各地相继组织开展了不同类型的机构编制管理评估，比较有代表性的主要有两类：一是江苏省南通市的“四位一体”评估，二是山东省烟台市的“机关职能运行监管”评估。
（一）“四位一体”评估
“四位一体”即编办主评、领导鉴评、相关职能部门参评、管理服务对象助评，其评估主体较为全面。
在评估对象上，聚焦党委政府关切的改革重点、深入部门职能易交叉的难点领域、围绕社会广泛关注的热点等工作选取评估对象。
在设置评估指标上，除了考虑指标标准、预期目标外，更加注重可操作性，如对部门业务处室工作量进行评估时，通过对处室审批办件、执法案件、办文办会数量等数据进行统计对比，尽力做到职能评估可操作、可量化。
在评估程序上，根据不同评估对象和评估内容采取了综合评估和一般评估两种评估程序，针对性更强。
在评估方式上，充分运用查阅资料、座谈访谈、问卷调查等传统评估方法基础上，还运用了系统预测预判、数据采集分析、“四不两直”调研等方式，提升评估的针对性和客观性。
在评估结果运用上，注重将评估结果与业务管理结合、与绩效考核挂钩、与监督检查联动，充分发挥评估结果的效益。
（二）“机关职能运行监管”评估
“双随机监管”与“多维度评估”相结合的机构编制管理评估，能够及时跟踪评估部门（单位）职能运行情况。
在评估对象上，建立了评估机构名录库及职责事项库随机选取监管对象，随机选取部门重点职责，实现了对各部门职能运行情况的无差别监管。
在评估内容上，涵盖了部门职责履行、权责清单执行、热点难点问题解决、部门间协作配合机制建立及运行、职责边界清单执行、议事协调机构作用发挥、行政执法工作开展、审批与监管协调配合机制建立及运行、应对突发事件职责履行、部门内设机构间协调配合机制建立及运行等10个方面情况，力求全方位评估部门职责运行情况。
在评估方式上，采取部门自评、实地评估、社会评价相结合的方式多角度进行评估，综合运用定量与定性分析的方法，确保评估结果真实有效。
在结果运用上，注重把职能运行评估与机构编制精细化管理相结合，最大限度发挥部门（单位）职能作用。
组织开展评估工作面临的困难
随着机构编制管理各项改革的深入推进，在开展机构编制管理评估工作过程中也面临着挑战和困难。
（一）如何科学设置评估指标体系
评估指标体系及评价标准的科学性，决定整个评估机制能否客观公正准确地反映评估对象“三定”执行情况。建立一套科学的评估体系应在理论、实践两个层面认真探索和研究。
（二）怎样取得真实可靠的评估信息
评估信息是评估机构编制执行情况的重要佐证材料。从烟台、南通的评估实践结果看，各地虽然按要求完成了党政机构改革，但部分单位仍然存在着人员结构不合理、机构编制设置与经济社会发展需求不适应、部门职责边界不清等事项。如采信这些评估信息就会得出机构编制配置不足这一结论，而目前要评估其机构编制规模又无科学的测算标准，如何获得真实可靠的评估信息还要进一步探索研究。
（三）怎么科学设定计算办法
评估机制的重难点在于，在采集信息的处理上，如何将通过调查问卷、座谈会、资料查询等途径采集的信息转化为可以量化的分值或定性的标准，并通过一套相对科学的计算办法，使结果和信息基本相符。
做好机构编制管理评估工作的思考
实施机构编制管理评估制度是一项系统工程，已成为当前机构编制管理部门的一项重要内容和举措。评估过程要避免形式主义，力求评估制度科学严谨、周全实用，运行机制简便可行、顺畅有序；要将评估与机构编制管理紧密结合，切实强化结果运用，以评促管、以评促改、以评促建；要着眼持续完善党政机构职能体系，突出职能履行，强调优化协同高效，使党政机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。建立健全机构编制管理评估机制，应重点做好以下几个方面工作。
（一）构建完整的机构编制管理评估体系
开展机构编制管理评估，贯穿了机构编制管理的全过程，必须要有一个完整的体系和框架。
在评估内容层面上，机构编制管理评估主要由机构编制申请事项评估、机构编制执行情况评估、机构编制使用效益评估三个阶段构成。组织机构编制管理评估必须统筹考虑各阶段目标任务，以及各部门 （单位） 之间的协调配合是否符合评估的要求。
在评估制度层面上，机构编制管理评估涉及党内法规、法律法规、党中央和各级党委有关机构编制管理的方针政策、深化党和国家机构改革的原则和要求、机构编制管理规范性文件和标准等。《机构编制管理评估办法（试行）》明确了相关部门的责任和要求，亦为科学规范组织机构编制管理评估提供了制度保障。各级机构编制委员会办公室应当在构建评估总体框架的同时，明确评估的具体要求，制定相应的计划措施，分解细化指标体系。
在评估组织层面上，机构编制管理评估覆盖各类机关、事业单位，工作范畴涉及组织、编办、财政、人社、审计等多部门，要建立集中统一、高效权威的组织领导体制，各部门密切配合，积极参与，确保各项评估工作顺利开展。
（二）建立一套科学的机构编制管理评估指标
机构编制管理评估机制是一项创造性工作，各地应结合自身实际展开评估工作，需要各级机构编制部门不断探索研究。评估指标体系的科学性，是整个评估机制能否客观公正准确地反映评估对象机构编制事项执行情况的关键所在。
1.坚持目的性与科学性相结合的原则。
绩效评估的目的是通过提高绩效，实现组织的目标。机构编制管理评估是为了提升机构编制资源使用效益，实现机构编制管理科学化、规范化、精细化。因此，评估指标的设计要为机构编制管理任务和目标服务，形成有利于目标任务实现的价值导向。在确定每一个单项指标时，都应考虑此项指标在整个评估指标体系中的地位和作用，依据其所反映的某一机构或编制资源的性质和特征，确定该指标的名称、涵义和口径范围。科学性原则是机构编制工作的共同准则，在设计评估指标体系时，主要体现在把握评价指标内涵的正确性、指标体系设计的完备性、数学处理方法的逻辑严密性以及参量因素分析的准确性等若干方面。其还应体现区域特征，要根据不同地区制定符合本地机构编制管理工作实际的评价指标，确保在实践中切实可行，收到实效。
2.坚持客观评估和主观评估相结合的原则。
机构编制管理工作评估是对各机构履职尽责、机构编制实际配备及效益、机构编制管理规范化程度、编制和领导职数使用等情况进行的全面评估，既需要评估各单位围绕“三定”和机构编制部门的批复客观上“做出了什么”，即对“三定”和批复等文件执行情况进行评估，如机构改革落实情况，权责清单实施情况，按照“三定”规定设置机构和人员配备情况等；也需要评估主观感受上“做得怎么样”，即机构编制使用效益评估，如主责主业聚焦程度、权责清单实施效果、职责分解细化程度、热点难点解决效果、相关部门和服务对象评价等。
3.坚持当前评价与未来调整相结合的原则。
机构编制管理评估，特别是机构编制使用效益评估的主要目的，是为了考察各类机构职能配置和人员编制在具体工作中所取得的成效并发现所存在的问题，系统综合分析优缺点，并将评估结果作为优化编制资源配置和新一轮机构改革的重要依据。为此，机构编制管理评估指标体系不仅要立足于对现实情况的评估，同时也要预留对机构编制调整修订的意见和建议，以便对机构编制实施动态调控，提高各类机构编制资源宏观管理的协调性。
4.坚持定量分析和定性分析相结合的原则。
定性分析是对各类机构编制资源进行“质”的方面的分析，具体地说是运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对通过实地走访、召开座谈会、个别谈话、问卷调查、调阅资料等途径获得的各种材料进行思维加工，从而去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，全面掌握机构编制管理和机构改革中存在的问题和矛盾。定量分析是充分且综合利用大数据等信息技术手段，对各类机构编制资源表现出来的社会现象的数量特征、数量关系与数量变化的分析，其功能在于揭示和描述机构编制资源在经济社会中的相互作用和发展趋势。设计机构编制评估指标体系需采取定量+定性方法，以定量为主，在定量指标无法适用时，再以定性指标进行评价，以提高评估结果的全面性。
实践中，各级机构编制部门要不断研究探索更加适应新时期机构编制管理工作新特点的机构编制管理评估，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，更加注重加强改革系统集成、协同高效，围绕增强创新能力、推动平衡发展、改善生态环境、提高开放水平、促进共享发展等重点领域和关键环节，以对党委政府部门实地验收和量化打分的形式检验改革成效，找准存在不足和需要进一步完善的地方，做好动态调整，使之适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。
（作者单位：中共唐山市委机构编制委员会办公室）