王 瑛 林双凤 上官宁
〔内容提要〕本文以规范机构编制全过程管理为理论视角，以个体职业生涯为切入点，探索建立健全立体式、闭环式管理模式，注重顶层设计、过程管控、政策杠杆管理和氛围营造，着眼于机构设置、职能明晰、人员编制配备以及机构编制监督检查等，打造更加高效、廉洁、扁平化的行政管理体制，有效提升机构编制资源使用效益。
长期以来，什么是机构编制，什么是机构编制管理，体制内的多数公职人员了解不多或一知半解，更遑论体制外的人了，更有甚者，认为机构编制部门可有可无。事实上，机构编制及机构编制管理是国家行政管理中的重要一环。机构编制资源是一种稀缺的、重要的国家执政资源，在推进党和国家治理体系和治理能力现代化建设中已经并正在发挥着越来越重要的作用。因此，规范机构编制管理，持续提升机构编制使用效益，让有限的机构编制资源更好地发挥作用，具有十分现实的意义。
机构编制的管理研究及其效益提升
机构编制和机构编制管理是中国行政管理体制中特有的概念范畴，具有鲜明的中国治理特色，在实现国家行政管理、提供公共服务、构建国家治理体系等过程中，以独特的职能发挥着基础性作用。
（一）关于机构编制管理的研究
国外关于机构编制管理的研究主要集中在以下三个方面：一是具有完善的组织机构编制法规体系，如日本的机构设置除了宪法，也有行政组织通则、单项组织法规等约束；二是以财政预算控制机构编制，人员编制与经费开支挂钩，如英国、法国、德国等国家政府部门在开展经费预算时，一并提出本部门所需的编制人数；三是建立健全机构编制管理部门，如日本在总理大臣下直接设机构编制管理部门，美国设立人事管理办公室、功绩制保护委员会和联邦劳动关系局进行人事管理，以及加拿大、法国和英国等都有类似专设机构管理人事编制等工作。国内关于机构编制管理的研究主要集中在基础理论研究、机构编制改革和总量控制研究三个方面。同时，结合大数据时代，充分运用“互联网+”，挖掘信息数据的智慧功能，强化机构编制实名制管理等。
（二）机构编制规范管理及其效益提升
1.机构编制规范管理的概念。机构编制及其规范管理是一门独特的行政管理艺术。一般来说，机构编制管理是指各级机构编制管理机关根据经济社会发展的要求，按照法定权限和程序，对党政机关和事业单位的管理体制、职能配置、机构设置、人员编制及其运行和制度所进行的一系列管理活动。其主要内容不仅包括编制审批、编制统计等“控编”“减编”目标诉求，而且蕴含着人员数额、人员结构、领导职数等十分复杂的配置事项。机构编制规范管理除了以上内容外，还包括了更多的内涵，如实施规范管理的科学理论、服务理念、目标、路径、舆论与制度环境以及管理中运用的信息技术手段等，这些构成了机构编制管理所需要的宏观政策、制度环境与软件环境。
2.机构编制规范管理的目标。以满足人民群众对美好生活的需要为导向，不断健全完善党和国家经济社会事业发展所需要的行政体制机制，优化党和国家的机构体系、职能设置，发挥机构编制的统筹配置和政策杠杆作用，实现机构编制管理的科学化、规范化和法治化。坚持严管严控机构编制，保持并力争降低现有财政人员供养系数的情况下，持续用好、用活、用优有限的机构编制资源，不断提升资源使用效益。国家层面，以实现党和国家治理的行政管理和公共服务，体现在国家机构的设置、职能的配置，以及人员、编制、职数等的确定。省市县乡层面，贯彻落实党和国家机构改革精神和体制机制要求，并结合各地实际，充分发挥地方的积极性和主动性，切实将完善和加强党的集中统一领导落实到机构编制管理全过程。
3.机构编制管理的全过程。全过程既是一个服务理念，又是一个管理术语，既涉及宏观管理，也涉及到微观管理，具有其内在的逻辑性、一致性。作为机构编制全过程管理服务理念，要将关于党和机构编制的法律、法规和政策要求落实到机构编制管理的方方面面；作为管理术语，要将其在机构设置、职能配置、人员编制职数核定及具体的人员管理，如用编申请、入编、减编、领导职数使用等服务、管理和控制全过程。
全过程视野下机构编制管理存在的问题
根据机构编制管理的全过程理念，以“个体入职机关事业单位”为事件的逻辑起点，围绕公职人员的职业生涯，对机构编制管理进行历程分析，并指出存在的问题。
（一）机构编制管理的全过程分析
全过程分析注重事物的起始、发展等过程，一般是用来分析个体的生命历程。这里我们借用全过程分析概念框架，分析个体职业历程及历程中的机构职能演变等。
1.顶层设计。公职人员进入国家和地方各级机关事业单位工作，那么，这些国家和地方各级机关事业单位是如何设置的？这就涉及到党和国家机构职能体系的顶层设计。顶层设计是党和国家根据需要对国家的机构职能设定等进行全盘统筹设计，是机构编制管理的核心。它包括国家的治理层级、各层级的编制核定、机构设置、职能职责、内设机构、领导职数等内容，并通过“三定”规定予以明晰，是机构编制管理部门开展机构改革的执行依据，也是机构编制部门进行全过程管理和动态调整的基础。
在国家机构职能体系中，党和国家根据不同历史时期经济社会发展需要，设置相应的国家机构职能体系与其对应。改革开放以来，我国先后开展了8轮的机构改革 （包括1982 年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年以及2018年）。这些党和国家机构改革由党中央、国务院的决策部署及各级党委牵头负责，并由中央机构编制部门和地方各级机构编制部门按层级分别实施。机构改革以政府职能转变为中心，与健全完善社会主义市场经济体制的要求相适应，改革创新政府职能体系，厘清政府与社会、政府与市场之间的关系。通过40多年来的机构改革，我国基本建立起了与社会主义市场经济体制相适应的社会主义政治体制及其机构职能体系。
2.过程管控。在进行公开招考、招聘或选拔、选调之前，用人单位要按层级要求向机构编制部门申请用编，经审核同意后，才能按程序招考。公职人员入编后，人社、财政才能按规定核发工资；提拔拟任相应领导岗位时，也要事先向机构编制部门申请相应的领导职数（如设区市机构编制部门审核审批科级领导职数），获批后方可任命。因机构改革导致职能职责划转、人员编制调整以及具体的人员转隶，调动或提任到其他地区单位等，都要办理相应的减编，并在新单位办理入编手续。退休时，由用人单位到机构编制部门相应核减编制。以上这些都涉及到机构编制的具体管理过程，包括招考、入职、提任、调动、退休等不同层面、不同环节。
3.政策杠杆。贯穿在机构编制管理的具体过程中是党和国家关于机构编制工作条例、法律法规、规章、政策和“三定”规定等，这些既是机构编制部门依法依规开展机构编制管理的依据，又具体包括机构编制总量控制、实名制管理、机构编制核查、监督检查、工作报告、机构编制标准制定、实施办法、违纪违法行为处理和问责规则以及按照政府部门“三定”规定而梳理编制、细化的政府权责清单等内容。
4.环境管理。行政管理是在一定的公共环境中组织实施的。机构编制管理作为行政管理的一个组成部分，也不例外。这里面涉及到机构编制部门所处的层级（中央、省、市、县四级）及地区的宏观与微观环境等。环境管理需要机构编制部门通过法规政策的学习宣传、培训等主渠道作用，积极主动发声、发力，利用各级党委编委、党校等各大平台、主流报刊媒体等线上线下立体媒介，营造更加有利于机构改革、机构编制政策落地落实的环境。
（二）机构编制全过程管理存在的问题
近年来，机构编制部门在严管严控机构编制、机构改革和机构编制日常管理等方面取得较好的工作成效。但在不同层级、不同领域、不同方面，机构编制管理仍存在一些问题。
1.有限的机构编制资源与机构编制需求之间的矛盾问题。严管严控机构编制，已经成为中央及各级机构编制部门的刚性约束。那么，各级机构编制部门如何在严管严控机构编制、保持财政供养人员只减不增与机构编制资源需求呼声越来越紧之间保持动态平衡？各级各部门在应对无限增长的社会事业公共事务需求，分工越来越专业化、工作越来越精细化，导致各级各部门对机构编制需求的呼声也越来越迫切，客观上对机构编制部门提出了更高的要求和挑战。
2.如何统筹配置机构编制资源问题。机构编制资源作为一种稀缺的执政资源，层级越高，掌握和可调配的机构编制资源也越多，层级越低，相应的机构编制资源也越少。特别是到乡镇（街道）一级，机构编制资源极其有限，面对点多面广的基层一线工作，往往面临捉襟见肘的困境。各级机构编制部门如何统筹配置机构编制资源，在不同层级、不同部门、不同领域既能准确把握、引领新时代脉搏，又能适应新时代不断完善的社会主义市场经济体制对上层建筑提出的改革要求，这也是新时代对机构编制部门提出的新要求新挑战。
3.如何开展机构编制评估提升机构编制使用效益问题。机构编制评估和使用效益，这是一对相辅相成的概念。机构编制按一定的标准进行配备后，只有在部门的具体运行中才能对其使用效益进行评估。同样，也只有对机构编制的运行情况进行科学合理的评估，才能更好地使用机构编制，有效提升使用效益。因此，通过对机构改革、机构编制运行情况等进行评估，对有限的机构编制资源进行优化调整，以提升机构编制使用效益。
机构编制全过程管理的对策分析
针对上述问题，本文认为，规范机构编制管理要以全过程分析为理论视角，综合运用行政管理学的研究成果，探索建立健全立体式、闭环式管理模式，更加突出集约、高效理念，力求投入与产出之间的效益比率达到集约化、最优化。
（一）优化顶层设计
各级机构编制部门在推进机构改革和机构编制管理过程中, 要始终紧扣党和国家政治建设需要，突出优化顶层设计，以健全完善党和国家职责职能体系为重点，以党和国家重大的机构改革为契机，及时调整机构和职能职责体系，不断完善党和国家的体制机制，扎实落实“三定”规定，将机构设置、职能配置和人员编制和领导职数等，以及具体的人员分配到具体的机构及内设机构。同时，根据需要，动态调整相应的机构设置、人员编制和领导职数等。
（二）抓实过程管控
规范机构编制全过程管理就要把机构编制工作与组织人事工作紧紧结合在一起。
一是在组织人事管理过程中，严把机构编制出入关。机构编制与组织人事紧密联系、缺一不可。机构编制部门的入编、减编是公职人员进入或调出体制工作的重要标志之一。严把公职人员出入关，是各级机构编制部门的重要职责，也是依法履行职责、确保财政供养人员只减不增的重要手段。各单位在开展公开招考（聘）、遴选、调动、提任、选人用人、经济责任审计、巡视巡察、监督执纪等组织人事工作中，要事前向机构编制部门申请用编、使用领导职数，经审核审批后，方可进行招考 （聘） 或者调动、提任等。同时，组织部门选拔任用干部时，也要事前根据本单位领导职数空缺情况进行调配，原则上不得超机构规格、超机构编制、超领导职数选拔任用干部。
二是在机构编制日常管理过程中，严把机构编制工作要求。机构编制部门要以机构编制全过程管理的服务理念为导向，紧扣机构编制法律法规和政策要求，坚持原则性与灵活性相统一，在机构编制事项申请的事前、事中、事后三个阶段，实施相应措施。事前，根据申请单位的申请事项，做好机构编制运行情况评估，结合平时掌握情况，提出相应的意见建议。事中，根据机构改革或机构编制工作需要，对部分单位开展机构改革或机构编制事项评估，主要指对单位的职责履行、人员编制配备及与其他部门的配合协同等运行情况，并结合权责清单、实名制管理、财政供养人员工资核发名单等进行综合评估，同时，根据评估情况适当优化调整机构编制事项。事后，对有关机构编制申请事项适时开展“回头看”，并以此作为机构编制事项优化调整的依据。
三是在机构编制全过程管理中，强化监督检查。监督检查是机构编制部门的一项重要职责，对各级各部门的机构编制执行情况，包括人员、编制、领导职数、机构运转、审批服务效率等进行监督检查，对于不同类型的违反机构编制政策法规、条例等行为，依据机构编制相关法律法规和政策条例等，予以严肃追责。
（三）强化政策杠杆
一是始终严管严控机构编制工作。持续按照中央提出的“行政编制不突破中央核定的总量，事业编制不突破2012年年底总量”的要求，始终严管严控机构编制，确保财政供养人员只减不增。严肃机构编制纪律，强化机构编制刚性约束，坚决维护“三定”规定的权威性、严肃性。同时，坚持“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”要求，创新机构编制管理，发挥统筹优化配置作用。
二是下大力气挖潜，盘活存量编制资源。针对机构职能单一、萎缩与弱化、机构规模小、机构设置分散等情况，下大决心，敢于较真碰硬，分系统、分领域、分部门进行挖潜，盘活现有存量编制资源，并向民生事业和紧缺亟需人才倾斜，有力服务党委中心工作和重点工作。
三是统筹配置资源，着力提升资源使用效益。以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，创新资源配置方式，跨层级、跨部门、跨系统统筹机构编制资源，优化机构编制资源配置，提升资源使用效益，提高政府工作效率效能。
（四）营造良好氛围
一是强化 《中国共产党机构编制工作条例》学习贯彻。《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），着眼于强化党对机构编制工作的集中统一领导，为新时代机构编制工作提供了基本遵循。各级机构编制部门要以学习贯彻 《条例》为契机，组织各级领导干部认真学习《条例》，领会精神实质，确保《条例》落到实处。
二是加大法律法规政策宣传。认真宣传《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，以及《机构编制管理评估办法（试行）》《机构编制报告制度实施办法（试行）》《机构编制监督检查工作办法》等，让机构编制法律法规和政策规定入脑入心，并转化为推动实际工作的强大动力。
三是扩大宣传阵地平台。开展《中国共产党机构编制工作条例》、法律法规和政策文件等进党校（行政学院）、进党政机关、进事业单位，督促各地区各部门党委（党组）充分认识做好机构编制工作的重要性，发挥主体责任作用，用好有限的机构编制资源，营造良好的工作氛围。
（作者单位：中共南平市委机构编制委员会办公室）