王程远
〔内容提要〕推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。在当前数据智能化和治理现代化的融汇时期，笔者结合江苏省淮安市智慧城市建设，从理顺关系、认清目标、实现路径等方面探讨实现市域治理现代化的路径，充分利用大数据技术资源，提升城市综合治理能力。
“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。”“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新。”习近平总书记的重要论断，为推进城市治理体系和治理能力现代化指出一条技术赋能之路。在当前数据智能化和治理现代化的融汇时期，积极推进智慧城市建设，充分利用大数据技术推动市域治理现代化、提升城市治理能力有重要的现实意义。
大数据、智慧城市和市域治理的关系
大数据是人、物、事的网上数字展现，智慧城市是数字化形态下的网上虚拟城市，市域治理现代化是智慧城市建设、大数据深度应用的核心目标。打造智慧城市，以互联网、大数据、云计算、人工智能等现代科技推动市域治理现代化，不断释放数据资源的生命力，促进城镇深度统筹融合发展，是国家治理现代化进程中的重要内容。
大数据作为国家基础性战略资源，深刻影响着人们的生活和思维方式，也对政府治理模式与治理能力产生重大影响。智慧城市作为重要的数据支撑平台，通过高度集成政治经济、社会文化、生态环境等大量数据信息，为市域治理提供数据决策支撑，成为提升政府治理能力的新途径。智慧城市的“智慧”离不开各类时空数据，数据作为智慧城市重要资产，经过存储、处理、分析后，通过新信息技术与城市管理的深度融合，打造出一个高度智慧的网上数字城市。
市域治理是国家治理在市域范围的具体实践。市域治理现代化的实质是数字技术与政府治理的创新融合，将传统经验治理发展为大数据科学治理，不仅是多种新科技应用，更是多种思维方式叠加，包括构建现代社会治理体系的系统思维、信息化治理的大数据思维和科学研判的前瞻思维。其核心是利用大数据关联性、可视化和互联网扁平化、交互式、快捷性的优势，建立安全可控的智慧城市运行体系，以政府数字化、智慧化推动治理方式变革，完成政府治理流程再造和管理优化，实现政府决策科学化、社会治理和公共服务供给精准化、高效化。
智慧城市框架下市域治理的目标
随着现代智能科技的发展，智慧城市建设正当其时，市域治理的目标逐渐明晰：透明高效、安全可靠的数字化政府，数据决策应用的运行机制，无处不在的惠民服务，精细精准的城镇治理和高效顺畅的指挥体系。
一是推动政府治理结构扁平化，工作协同紧密高效。传统政府组织结构是垂直化、条块分割式的治理模式，信息技术的使用改变了传统信息传递方式，实现上下级数据信息的高速度、全方位和直接交互，这种迅速的传递模式有利于部门及时、正确做出反应，大幅提升工作效率，促进政府组织结构扁平化。智慧城市框架下的数据平台，打破部门间各自为政、碎片化以及数据壁垒状态，促进各业务系统互联互通，实现政府职能的数字智联、移动协同，提升部门间协作融合效率，提高政府治理水平。
二是推动政府决策科学化，权力运行公开透明。决策质量是影响政府治理效能的关键，缺乏数据支撑的经验决策往往科学性、前瞻性不够，基于广泛、大量数据上的决策则可避免“顾此失彼”。大数据的关联分析和仿真模拟技术，为科学决策提供系统、准确的参考依据，并实时跟踪和监督决策实施，推动政府决策由经验型向数据分析型转变。由于决策执行数据被全程记录，透明公开、处处留痕，形成公众监督权力的“数据网笼”。通过各类数据融合分析，可及时发现和控制可能存在的风险，分析出不作为、乱作为及腐败行为的“蛛丝马迹”，充分完善权力监督和技术反腐体系。
三是推动政务服务智慧化，为民服务便捷贴心。现代信息技术应用促进了政务服务流程优化再造，通过将碎片化的政府数据有机融合，全面感知、精准判断、预测把握市场主体和社会群体的需求，并针对需求进行多层次细致分类，提供全方位、全生命周期的定制化服务，利用网上政务服务办事大厅，为公众提供方便高效的线上服务，缓解实体政务大厅办事压力，提升政务服务效率。智慧政务服务更加突出人本核心，如江苏“网上办不见面”、浙江“最多跑一次”、福建“马上就办”、山东“一次办好”。全国“互联网+政务服务”方式不断创新，“一网一门一次”服务方式给群众带来实实在在的获得感。
四是推动政府治理精准化，管理模式多元共治。面对越来越复杂多变的社会事务，简单增加人员编制很难满足实际管理需要。在智慧城市框架下，通过整合使用市场监管、检验检疫、违法失信、消费维权、司法审判等部门数据，进行数据智能处理、关联分析、场景应用，掌握各类社会主体的真实状况，提升政府管理服务的精准性。同时，针对群众差异化需求提供多样化的智能服务，使交通、教育、医疗、养老等公共服务更加人性化，以更贴心服务的方式走进群众生活。通过网上社区，拓展群众参与城市治理渠道，增强基层治理活性，逐步形成网络状、多维度的社会治理格局。
五是推动指挥调度一体化，平战结合快速联动。通过智慧城市指挥调度平台，贯通各部门信息系统，全面接入固话、对讲机、手机、单兵终端、短波电台等各类通信终端，形成覆盖全市域的全方位指挥体系，统筹调动各类资源，实现跨区域、跨部门、跨行业人员车辆的应急指挥调度、联合执法、重大活动保障。同时，通过数据挖掘分析，对市场主体违规违法行为和转化的风险进行预测预警，对突发事件、重大灾害进行综合研判，实行统一指挥行动，实时响应处理重大公共诉求、公共事件、各类灾害和联合执法案件，实现从事中干预、事后反应向事前预测、超前预判转变。
市域治理现代化的实现路径
智慧城市追求政府科学善治和市民良好体验，科学构建智慧城市框架下的市域治理现代化模式需前瞻思考、全局谋划、整体推进，从关键性问题抓起，用新思路、新技术开辟新路径、打开新局面。
一是准确理解市域治理现代化的完整内涵。市域治理是国家治理体系和治理能力的地方呈现，涵盖社会治理、城乡发展、公共安全、生态环境、政务管理、网络空间治理等多个方面，涉及人口、环境、资源、民生等大量数据，其核心是利用数据资源构建科学的市域治理结构，激发基层治理活力。市域治理现代化不仅是社会治理领域的现代化，还包括政务管理、区域发展、生态环境、城乡融合发展治理等多个方面，需要准确理解市域治理现代化的完整内涵，深刻分析大数据治理的特点，坚持全局观念，加强顶层设计，从舆论引导、指标设定、考核方式、督促检查等方面，多方面均衡推进市域治理现代化，推动市域治理从经验治理向数据治理、从被动响应向主动预见转变，有效预测社会需求、预判社会问题、增进社会共识，提升市域治理智能化水平。
二是搭建标准化智慧城市数据管理平台。首先打造市域治理的“智慧大脑”，以安全、绿色、高效、节能、低成本为目标，建设统一汇聚、存储、计算各类数据的智慧城市数据中心，集中政府、企业、社会组织和个人的数据，研发各类应用场景，实现平台安全运行、数据安全存用、场景功能有效发挥，为政府管理、人民生活、公共服务、经济发展提供数据支撑。其次按照市级统一规划、分级建设、多级使用原则, 加强智慧城市平台顶层设计，统一数据对接标准，规范数据采集、储存、处置程序，制定相应标准制度，强化数据安全和隐私保护，系统搭建纵向贯通、横向集成、共享运用、安全可靠的数据平台，建立统一数字身份认证体系，持续优化平台功能，赋能市域智慧治理。
三是建立高效的市域治理现代化领导体系。科学的管理体制机制是智慧城市常态化运行、充分发挥效能的关键。首先厘清各个数据信息管理部门职能，明确一个部门统筹智慧城市规划建设和管理，构建市域治理现代化指挥运行体系，集中管理智慧城市各类数据资源，实现数据互通共享使用，充分发挥数据预测分析、领导决策支撑、综合指挥调度、督促纠偏、考核问效功能。其次建立市域治理现代化工作高位协调机制，统筹推进市域治理现代化工作。市大数据管理局具体负责智慧城市运行机制建设、数据管理、应用模块策划、综合协调和指挥调度工作，平台公司负责提供数据信息基础设施和技术支撑。同时，依托智慧城市平台，建立上下贯通、横向联动、反应迅速的市县镇三级指挥体系，形成“市管大事、县管难事、镇管繁事”的地方治理格局。
四是把握市域治理现代化目标的关键点。加快智慧城市建设，打造数字化效能政府，以流程优化促进职能转变，以信息互通提升治理能力，以数据共享推动政务服务。打造数字政府优化政务流程提升行政效能，推进业务流程数字化智能化，加快推进办公系统升级改造，形成有层次、有关联、有实效的网上运行体系。构建大数据技术支持的政府科学决策机制，通过对各类数据进行关联分析和智能预测，提升对历史数据、现实态势及未来发展的快速感知预判能力，为科学决策提供系统的解决方案。为群众和企业提供便捷高效的政务服务，基于稳定实时的基础数据库，进一步优化办事流程，形成“一窗受理、一网通办”的快速办理模式，优化群众服务体验。实现全面精准的管理服务和基层综合治理，通过数据归集融合分析，结合全要素网格管理，提升政府服务的针对性，实时响应、处理公共事件和公众诉求，服务群众生活和经济发展。建立全方位一体化的市域治理指挥调度机制，通过市县区三级指挥中心，形成智能化感知预警、网格化管理、一体化联动调度的市域治理指挥机制。
（作者单位：中共淮安市委机构编制委员会办公室）