中共扬州市委机构编制委员会办公室
〔内容提要〕文章从体制机制的角度，对数字政府内涵作了梳理，从数字政府作为政府信息化发展的新阶段、行政管理手段的革命性创新、为数字经济发展提供重要体制牵引等3方面进行阐释，结合扬州市推进数字政府建设的实践，指出数据管理应用机构的隶属关系没有完全理顺、数据壁垒仍不同程度存在、相关职能部门的数据职责在“三定”中没有完整体现等3方面问题，提出理顺体制机制、构建规范统一的组织管理架构，开展政府行政管理事项标准化改造，明确政府部门相关数字职责与机构设置，构建良好的数字政府设计管理部门与建设运营单位的职责分工和协调机制等4方面建议。
近年来，党中央、国务院相继出台多项支持和推动数字政府建设的政策文件，数字政府建设已成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和有力抓手。机构编制部门作为重点领域体制机制和职责调整的牵头实施部门，理应在数字政府建设过程中积极作为。
准确把握数字政府内涵
数字政府内涵丰富，理论和实践层面理解并不完全一致，对于机构编制部门而言，有以下3方面是准确把握数字政府内涵的关键。
一是数字政府是政府信息化发展的新阶段。我国政府信息化走过40年，大体可以分为三个阶段，即20世纪80年代至21世纪初的电子政府建设阶段，2002年至2016年的电子政务阶段，2017年至今的数字政府阶段，第三阶段以推动政府职能全方位数字化转型为主要特征，其目标是推进国家治理体系与治理能力现代化。
二是数字政府是行政管理手段的革命性创新。在一些政府部门看来，数字政府和前两个阶段没有质的区别，仍是对传统行政和业务流程的补充，其作用充其量还是辅助性的，并不起决定性作用，个别政府部门甚至将数字政府等同于电子政府，这是对数字政府的误解。随着“大数据”“人工智能”应用的不断深入，在数字化环境中，政府职能如何规范高效运行是重点也是难点，这里面包含两个层面，对内，让政府机构跟上技术步伐，政府机构之间、政府组织内部之间通过“信息流”进行流转，为去科层化、扁平化转型提供路径；对外，政府将被看作一个面向公众、默认开放的平台，并根据公众体验进行改进完善，是否能提供更加优质高效的服务将作为检验政府行政管理效率效能的重要标准，从一元到多元、单向到互动、主导到协同，在政府和公众的共同创建中实现良政善治。
三是数字政府为数字经济发展提供重要体制牵引。在我国，60－70%的数据资源掌握在政府手中，体制机制的变革创新为经济发展提供有力的制度供给和政策支撑。因此，数字经济作为经济发展的高级形态，要想取得跨越发展，很大程度上依赖于数字政府建设的成效如何。一方面，数字政府建设本身为各类市场主体公平有序竞争提供外部环境，数字政府建设水平与营商环境指数呈正比例关系。另一方面，在数字政府建设过程中，开发的各类数据平台和场景应用将为各类市场主体开展生产经营提供上游数据支撑，形成乘数级规模效应。综上所述，数字政府是指，以数据为核心要素，以大数据、云计算、网络通信等信息技术为手段，通过数据的汇聚整合、计算服务、应用开发，重塑行政组织架构，再造行政管理流程，提升行政服务效能，打造人民满意的数字化政府。
扬州市推进数字政府建设的探索
近年来，扬州市扎实推进数字政府建设，政务服务能力显著提升，社会治理水平取得实效，数据共享赋能稳步推进，“云上扬州”建设成效明显，基础设施体系不断完善，信用平台建设、信用数据共享及信用服务工作在全国信用大赛中列市级组全国第一，“智慧公积金”入选全国城建信息化典型案例和示范项目。
一是规划了蓝图愿景。依据中央、省政策文件要求，制定《数字政府高质量建设三年行动计划（2022-2024）》，围绕构建数字政府主体架构、建立健全数字政府制度规则体系、推进数字政府建设重点项目等，实现基础支撑“一网通用”、政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、政府履职“一网协同”，全面提升政府履职数字化、智能化水平。
二是建立了领导体制。撤销“云上扬州”推进工作领导小组，成立数字政府建设工作领导小组，下设办公室、城市运行“一网统管”推进组、政务服务“一网通办”推进组、政务运行“一网协同”推进组、项目统筹管理组等5个专项工作组，办公室设在市政府办（大数据管理局），承担领导小组日常工作。在市本级、各地各部门设立首席数据官，由分管负责人担任，负责协同推进数字政府建设、数据资源管理、数据应用创新、人才队伍建设等工作，其日常管理和考评考核由市大数据管理局负责。
三是明确了建设运营模式。选择一家主营业务与大数据产业相近的市属国有企业，增挂“扬州大数据有限公司”牌子，与信息技术公司、通信运营商等相关企业分别设立子公司，开展电子政务、智慧城市、数据开发利用、数据安全服务等专业化运营，培育数据要素市场。设立数字政府研究院，采取市场定价方式，提供信息系统集成、智能交通、智慧城市技术、数字化产品设计等服务。按照集约节约、精准精细、共建共享的原则，对项目立项、方案论证、标书审查、试运行审核、项目验收等进行全周期管理，对项目建设的核心功能设计、资源整合、数据共享、安全保障等进行技术审查。设立数字政府建设专项资金，凡不符合“数字政府”建设要求的，不列入项目清单、不批准项目建设、不安排运维经费。
从前期实践看，还存在以下3个共性问题。
一是数据管理应用机构的隶属关系没有完全理顺。2019年党政机构改革中，未对大数据机构的设置提出明确要求，各地大数据组织架构做法不一。以扬州为例，大数据管理局设在市政府办，大数据管理中心为市工信局下属事业单位，市政务办、市域社会治理现代化指挥中心等部门也承担部分数据汇聚应用职责，领导管理、隶属关系的不统一给数据的归集管理、分析应用等带来障碍。
二是数据壁垒仍不同程度存在。近年来，各条线部门适应信息化建设要求，均建设了规模庞大的数据信息应用系统平台，由于专业不一、开发企业不同、标准不一等原因，使得在横向统一建设方面面临诸多难题。前期，扬州借助于基层“三整合”改革、综合行政执法改革等夯实了数据底座，实现了数据的互联互通。但由于数字政府建设周期更长、覆盖范围更广、职责业务更繁杂，还需要下大力气突破数据壁垒，形成共建共享合力。
三是相关职能部门的数据职责在“三定”中没有完整体现。部门“三定”规定是部门行权履职的依据，由于数据管理是个新生事物，大数据管理部门及相关部门在数字政府建设中的职责和定位目前还不是很清晰，特别是基础建设、汇聚归集、开发应用、标准规则建立等重点工作任务亟需以“三定”形式规范下来，确保部门依法行权、按规履职。
推进数字政府建设的考虑
一是理顺体制机制，构建规范统一的组织管理架构。目前，大多数地方政府按照上级要求成立了数字政府建设领导小组，指导各地数字政府建设。但从牵头组织实施部门来看，各地情况不完全一致，有设在政府办公厅（室），有设在政务管理部门，有设在工业信息化部门。结合数字政府建设的难度广度，建议将数字政府建设领导小组办公室设在政府办公厅（室），一方面与2019年党政机构改革中大数据管理局设在政府办公厅（室）的实际相吻合，另一方面，可以发挥政府办公厅（室）作为政府机关指挥枢纽的优势，较好解决由某个政府部门牵头负责带来的政令不畅、统筹乏力等问题。各地借鉴国外和国内先进地区经验，提出建立首席数据官制度，在这方面，广东有现成的经验做法可以借鉴，《广东省首席数据官制度试点工作方案》明确将首席数据官列为数字政府建设的第一责任人，有效夯实了数字政府建设的主体责任。
二是开展政府行政管理事项标准化改造。只有将政府各项行政管理业务标准化，才能规范有序实现数据自由流通，推进扁平化改革。由机构编制部门负责的行政权力清单编制工作为这项工作的推进奠定了扎实的基础，目前来看，需要解决的主要问题是，机构编制部门与政务服务部门公布的行政权力事项，在编码规则标准上还存在不统一的问题，建议加快“四级四同”行政权力清单编制进度，进而实现行政权力事项基本编码、事项名称、事项类型、设定依据、办理时限、提交材料及表单内容统一，为政务服务一件事、社会治理一类事、政务运行一体事等标准化运作提供数据支撑。
三是明确政府部门相关数字职责与机构设置。数据采集不充分、不彻底、不及时、不共享，始终是困扰数字政府建设的痛点难点，建议在深入调研基础上，本着先重点、后一般的思路，以规范性文件的形式，逐步明确政务服务、市场监管、教育、卫生、住建等重点政府部门数据汇总采集、数据管理与提供、数据共享与使用等方面的责任和权力，理清职能交叉部门之间的数据责任分工，在这方面先行地区也有可供借鉴的做法，但仍需做进一步的探索。在此基础上，根据各部门承担的数据采集管理使用职责及实际工作量，对各部门及其内设机构的履职情况进行分析评估，动态调整其职能、机构和人员。需要补充的是，目前各级各类部门均设有与信息化建设职责相关的内设机构，个别部门甚至设有2个以上层级的信息建设机构，可以以数字政府建设为契机，将分布在各部门、领域的信息化资源全部整合到数字建设中来，按照编随事转、人随编走原则，在保证大数据管理局正常运转的前提下，撤并收回部分机构编制资源，提高使用效益。
四是构建良好的数字政府设计管理部门与建设运营单位的职责分工和协调机制。在数字政府建设过程中，要避免发生技术优于规则的现象，大数据管理局作为设计管理部门应超越业务系统建设而更加专注于数字政府规则的制定与执行，专注于协同机制的推进与创新，如制定指导文件、规章制度和管理规范等。日常工作中，对原先分散于各业务部门的数据、系统工程等进行摸底排查、集约管理等，当然，这样表述并不意味着设计管理部门不需要学习掌握大数据管理运行方面的相关知识，恰恰相反，数字政府的建设迫切需要制度的设计者们首先要具有“数据思维”和“数据技能”，只是这种能力更多地体现在对数字化有清晰的认识、具有宏观统筹的思维和一定的数据处理能力上，至于具体数据的专业化处理则由技术人员完成。在建设运营方面，广东的“政企合作、管运分离”，浙江的“政府主导、社会参与”，贵州的“政府出资成立国有企业”等模式各有特点，但总体上看，大数据管理局负责统筹管理、大数据中心负责定标治数、相关技术第三方负责建设运营是通行做法，各地可结合实际选择。